司法改革的方向篇1
(一)司法环境对司法改革的制约
1、制约的形式。司法环境对司法改革的制约形式主要包括以下三个方面,一是权力制约,即改革者的改革权力有限,被改革者的执行权力有限。就当前而言,司法改革的主体在很多时候都是最高人民法院,但因司法环境的限制,最高人民法院的改革权力相当有限,而就地方法院而言,能否执行最高人民法院的改革措施也取决于诸多因素,正文前文所述,地方法院具有相当的从属性,其必须为当地的社会经济发展大局服务,当某项改革措施不利于地方大局时,地方法院就很难执行相关改革措施。二是范围制约,所谓范围制约是指司法改革不能天马行空,任意作为,有的方面可以改革,如不涉及体制的司法制度,包括庭审制度、合议制度等,而有的方面就不能进行改革,如上下级法院的关系、法院的地位等等。三是观念制约,观念制约主要来源于司法主体的法治意识,正如上文所述,当前法官群体的素质参差不齐,总体而言法官们的法治意识还比较落后,因循守旧、就案办案、机械司法的现象还比较突出,如果我们的司法改革措施过于“超前”,则法官群体可能会从心理上进行抵制,这样司法改革的目标也很难实现。
2、制约的内容。司法环境在权力、范围与观念上都对司法改革形成了制约,具体到制约的内容,我们认为我们的司法改革只能在以下情况下进行:首先,司法改革只能针对具体司法制度而不能针对体制进行改革。因为具体司法制度独立性相对较强,对具体制度的改革不会对其它制度产生过多压迫,也较少需要其他制度的配套实施,且具体司法制度的改革通常能够在法院所拥有的改革权限内完成,而体制上的改革不仅法院无能为力,包括我们的权力机关、行政机关都很难单方面地作出任何变通,因此,倘若我们将体制改革作为司法改革的前提就势必陷入一种悲观境地,这无利于我们渐进式的法治发展路径之达成。其次,只能进行涉及法院内部的制度改革而不能涉及到其他机关。按照宪法的制度安排,公检法三机关分工负责,互相配合,互相制约,三机关并无隶属关系或地位上的高低之别,因此,任何一家所进行的司法改革如果涉及到其他两家机关就会遇到执行上的阻滞[2],但并不是说针对一家内部的司法改革不会对另外两家产生影响,但我们认为,这种影响只能是一种被动的影响,而不能是一种主动的影响[3]。只有在这样一种情况下我们的司法改革才能顺利进行。
(二)司法改革对司法环境的推动
司法环境决定了司法改革的内容和形式,同样,司法改革对司法环境同样有反作用。具体包括以下两个方面:
1、适当的司法改革目标有利于司法环境的渐进式改善。司法环境并非一成不变,就我国而言,从改革开放至今我们的司法环境可以说已经发生了天翻地覆的变化,这种变化一方面得益于执政党执政思想的与时俱进,另一方面也要得益于我们所进行的前赴后继的司法改革。笔者认为,如果司法改革目标较为恰当不仅有利于改革的实现,同时也有利于司法环境的改善。那么,如何界定司法改革目标是否适当呢?笔者认为可以从三个方面进行考察,一是改革目标实现时间,因为中国正处于转型时期,各领域的改革应当是比较频繁,一项改革措施很可能被另一项改革措施替代或否定,如果我们的改革目标不能在短期内实现则很可能会无疾而终。因此,改革目标应定在一至五年内实现为宜,如当前最高人民法院实施的三个五年改革纲要就是确立了较为恰当的改革目标;二是改革目标是否符合渐进式的法治发展方向,我们必须承认法治发展并非一条笔直的道路,我们也不能否认某些改革目标稍微背离法治发展方向,但对有些改革却应当谨慎,如近年来进行的两权改革,虽然这一改革取得了表面上的成功,但绝对不符合长远的法治规划;三是改革目标是否充分考虑了现有的司法环境,虽然当前的司法环境不尽人意,但也并非一无是处,改革目标的实现仍必须立足于对当前司法环境的思考,并借助于司法环境中可资利用之处。恰当的改革目标不仅增加了司法改革实现的可能性,同时司法改革的实现也必然会对司法环境产生正面影响。2、恰当的司法改革措施有利于司法环境的顺变。司法改革实现的可能性还取决于恰当的司法改革措施的制定,笔者认为,司法改革措施恰当与否有且仅有一个衡量标准,即改革措施实施的难易程度。当司法主体只需通过较少的努力即能达致改革要求,或者改革措施不必或很少需要部门间的协调、其他制度的配套,我们就可以说改革措施比较恰当,反之亦然。
注释:
[1]时至今日,经济基础决定上层建筑这一观点是否还绝对成立已经没有人能够给出肯定的答案了,因为随着经济基础的渐变上层建筑也不一定会发生相应的改变。
司法改革的方向篇2
从建国之初的蹒跚起步到20世纪80年代号角的真正吹起，司法改革一直伴随着新中国的发展历程而不断推进，尽管期间一度遭受灾难性的重创。可以说“，建国近60年来特别是改革开放30年来，当代中国司法改革经历了一个波浪式前进、螺旋式上升的历史行程”[1]。在这个充满波折的过程中，对于司法为什么要改革似乎是个不证自明的问题，但至于如何改则一直面临着困惑、争议、反思和抉择的痛苦。本文拟从我国司法改革的进程入手，在对历史进路进行梳理的基础上，分析总结当前司法改革领域存在的主要问题，进而对我国司法改革未来的走向尝试性地提出建议。
一、中国司法改革的基本历程
十一届三中全会后，党和政府对国家此前执行的政策方针和发展思路进行了深刻地反思，由此提出关乎中华民族命运和中国特色社会主义发展前途的伟大命题———改革开放。以此分野，我国司法改革的进程划分为两个阶段。（一）建国之初的司法改革一个新政权的建立必然伴随着一系列政治、经济、文化、社会等制度的制定。新中国建立后“，在法律方面，中国共产党从阶级分析的理论和方法认识法律的本质，强调新旧法制的根本对立”[2]，并由此着手建国之初的法制变革和法制建设工作。首先，1949年2月22日，中共中央《关于废除的“六法全书”与确定解放区的司法原则的指示》，明令废止了南京国民政府制立的法律体系，并制定了包括《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》等有关国家政权方面的基本法律，设立了行使国家审判权、检察权、侦查权、司法行政权等职权的相应国家机构。然后，在1952-1953年期间，国家发起了一场以清除旧司法人员、肃清旧法思想、纠正旧司法作风和发展政法教育为主要内容的司法改革运动，力图消弭旧法的影响和确立新法制的权威，全面明确了新民主主义革命以来逐步形成的司法传统。在充分发扬民主、广泛征求意见的基础上，一届全国人大通过了新中国历史上第一部真正意义上的宪法，即“1954年宪法”，以根本法的形式正式确立了新中国的司法体制和司法框架体系。这一时期的司法改革意在除旧布新，斩断业已腐朽的旧制度浊流，开挖景象焕然的新制度清泉。正如中国当代社会主义法制的开创者之一董必武认为，这次司法改革运动是自上而下地从中央司法机关到各地方司法机关，划清了敌我界限和新旧法律观念的界限[3]。站在历史的角度，此阶段的改革具有其历史必然性，基本上实现了预期的目的。当然，刚从战火弥漫的硝烟中和残酷的阶级斗争中走出来的新中国，所进行的司法改革只能是探索性的，并且是适应当时社会最急切需要的，注定有不可避免的缺憾。譬如，关于司法机关的行政性定位和司法从业人员非职业化的选任模式，对我国改革开放后法治社会的建构和司法改革的推行都带来了权其不利的影响。（二）改革开放后的司法改革由于众所周知的原因，中国法制在期间遭到了覆灭性的破坏，司法的变革更新已无从谈起。从上世纪80年代开始，随着改革开放大旗的扛起，司法改革再次走向了历史的前台。这一时期的司法改革可以根据实践中是否以司法体制的变革为关注重点进行两个阶段的划分，具体以党的十六大的召开为标志。1.改革开放后至党的十六大召开之前———司法的体制外改革时期随着改革开放的推行和中国战略发展任务的转变，从建国之初沿袭而至的司法观念、审判制度、管理体制等已不能适应时展的需要，司法改革势在必然。这一阶段主要发生了以下事件：1988年11月，中央和最高人民法院决定在黑龙江、浙江、福建、内蒙古四省区实行在党的领导下法院干部以上级法院管理为主的体制改革试点；1995年2月28日，八届全国人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国法官法》；1997年10月召开的党的十五大，提出了依法治国、建设社会主义法治国家的历史任务；1999年最高人民法院制定公布了《人民法院第一个五年改革纲要（1999-2003）》，内容主要涉及审判方式改革、审判组织改革、法院内设机构改革、法院人事管理制度改革、法院办公现代化建设、审判管理和社会监督机制改革等。这个阶段是中国法制现代化的起步阶段，刚开始审慎分析中国司法的现状，并尝试探讨借鉴本土资源、国际资源和当代中国国情结合的可能性。在司法改革的众多内容中，审判方式改革、法官制度改革以及法院系统第一个五年改革纲要引发了更为广泛的关注。其中，审判方式改革削减了法官的行政威权色彩，确立了法官在司法裁判中的中立地位，提升了诉讼效率和审判质量；作为法院人事制度改革的核心问题的法官职业化建设，对法官整体素质的提高、司法公正的实现和依法行使职权有着决定性的意义；全方位展开的法院内部改革向世人宣称了司法改革的计划性和整体性，显示了其有序推进的决心。2.党的十六大召开至今———司法的体制改革时期2002年，党的十六大召开，提出进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，明确了司法改革的体制性要求；随后，党中央有史第一次成立了司法体制改革领导小组，具体负责领导和部署司法体制改革工作；2004年底，党中央转发了中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见，确立了司法体制改革的基本原则，确定了35项改革措施，部署了今后一个时期全国司法体制和工作机制改革的主要任务；2005年，最高人民法院颁布了《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》，最高人民检察院于同年颁行了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》；2007年10月，党的十七大召开，要求深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权；2009年3月，最高人民法院公布了《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》。这表明当代中国的司法改革开始进入了体制性改革的新阶段。《二五改革纲要》实施期间，死刑核准制度、民事再审制度、执行制度、审委会制度改革等，都取得了重大突破。司法体制是司法结构体系和内在机制的综合，应是司法改革的核心指向。经过层层剥茧般的理论研究和实践探索，我国司法改革终于触及到其核心问题。如果说建国之初确立的现行司法体制一度发挥了其不可替代的作用，但时至今日，这一司法体制的不合时宜性已非常突出。从根本上讲，无论是我国目前司法存在诸多的事关全局的问题，还是实现公平正义的司法改革目标，亦或历史的经验与教训，都决定了司法体制必然要成为我国司法改革的重点。[4]这一时期改革的转向以及取得的成功经验，显然为司法改革的持续深入奠定了基础，也提高了人们对未来司法改革成功的期望。
二、当前中国司法改革领域存在的主要问题
判断司法改革成败的标准不在于喊出多少口号，也不在于多少措施的书面列举，仅在于其在实践中反映出的成效。截止到今天，司法改革向前推进的努力毋庸置疑，所取得的成果也有目共睹，如司法机构专业化程度的提高、法官职业化的管理制度不断完善、诉讼程序设计的趋于合理、以司法为主渠道的多元化纠纷解决机制逐渐成熟、司法管理职能纳入司法制度体系等[5]。尽管如此，相对于社会公众的期望和司法领域客观存在的问题，司法改革还有许多让人诟病的地方。综合而言，当前我国司法改革主要存在以下值得关注的问题：（一）司法独立实现的现实障碍“就西方的传统而言，司法独立的正当性几乎是不言而喻的。”[6]司法独立一度被认为是破解中国司法改革难题的关键所在，国内理论界的许多学者也因此不遗余力地论证和倡议司法独立的势在必行。在现代司法中，司法独立的必要性和必然性是不容置疑的，但如何实现司法独立是我们至今并没有真正解决的问题。目前来看，司法独立实现的现实障碍主要表现为三个方面：一是缺乏相关法律制度的支持与保障。虽然作为原则性的规定，司法独立在我国宪法和法律当中有所体现，但关于司法独立的具体内容、实现途径、限制制约、惩罚措施等欠缺一体化的立法。二是党的领导和司法独立的关系缺少法的明文规定，行政权对司法权的干涉也比较普遍。三是政治体制改革的迟缓对司法独立制约明显。这一因素显然并非司法改革自身可以解决的，还需要一个较为漫长的过程。（二）司法公正追求的操作失衡司法公正是现代司法的当然追求，也是现代司法的价值所在。这里所谓司法公正追求的操作失衡是就实体正义和程序正义的关系而言的。中国目前上诉率、申诉率、涉诉上访率的居高不下，与司法实践中二者关系的处理不当有极大的关联。“重实体，轻程序”是原来我国司法实践的一贯做法，属于典型的欧陆职权主义模式，但这一指导思想后来被普遍认为有违现代司法理念而遭到攻击。正如有的学者所言，摒弃“客观真实”的传统观念，重树“程序正义”的理念，才是寻求现代化司法理念的正确指引[7]。以1991年的《民事诉讼法》为契机，中国的司法模式从原先的纠问式到抗辩式改革悄然开始，进入程序正义追求的新时期。随着改革的逐步展开，一种矫枉过正的倾向即“重程序，轻实体”的现象开始凸显。譬如，由于过分追求诉讼效率而阻碍实体公正的实现，就违背了公正优先的选择原则；不恰当地强调司法中立，对明显的弱势方不进行救济，也会有害司法公正的真正实现。实际上，无论过分强调实体正义还是过分倚重程序正义，最终都会悖离司法的原本目的。（三）司法权力地方倾向严重司法权力的地方化倾向是一个较早就被关注的问题，也是在现实中客观存在的普遍现象。学者贺卫方曾撰文称，由于“我们的司法管辖范围与行政以及立法的管辖范围完全重合”，地方“法院院长与法官由同级人大及其常委会产生并对其负责，财政也完全依赖地方权力”，才导致本来是“国家设立在地方的法院变成了从属于和听命于地方的法院”[8]。司法权力地方化往往造成两种后果：一方面受到地方利益的掣肘，地方法院往往很难对异地公民与本地公民的纠纷作出公平裁决，这就是众所周知的司法领域的地方保护主义。另一方面，在本地公民间的纠纷，如果涉及到地方政府，或者直接与地方政府发生纠纷，则法院往往更难以持平之心进行裁决。正是人、财、物这些基本的资源和要素由地方控制，才为地方行政权干涉司法权的运行创造了便利和条件，使得司法活动不得不屈从于行政命令和长官意志，也使得越来越多的潜规则横行于司法领域，带来令人痛恨的司法不公和腐败。需要说明的是，有人将“司法权力地方化”简化为“司法地方化”，并从管辖范围、上下级法院的关系论证地方司法化的合理性，实际是注重形式下的偷换概念，和这里论述的并非同一问题。（四）法院管理行政色彩浓厚分析建国以来法院改革的历史，很容易可以看出法院始终没有摆脱行政化的色彩。自从1983年我国法院组织法删去“法院的行政事务由司法行政机关管理”后，审判工作及法院自身的管理实际由法院行使，从而形成法院职能的“两分法”与法院机构的“双重性”，即审判职能和管理职能。朱苏力认为，现实的法院总是要履行与审判相关的某些行政管理职能，因此法院内部的行政管理就有可能与法院的审判工作有所交叉、混合，甚至与司法权行使发生某种冲突，并在一定程度上会影响司法权的行使[9]。尽管理论界和实务界都在不断针对法院管理的去行政化进行呼吁，但直至今天，这种状况并没有得到真正改变。法院是行使审判权的专门机构，其管理的行政化容易导致法官的官僚化倾向。更为重要的是，以行政方式进行审判管理的案件审批，不但侵害司法权的独立行使，而且极易因违法干预造成法官作出的裁判结果不公，造成职责不明、审判效率低下、法官素质下降等严重弊端。（五）法官职业化的不彻底司法是运用一定准则和技术还原事件本来面目的过程，并在这一过程中实现惩恶扬善的价值追求。因此，它对从业者在专业知识、职业素养、技术运用、社会认知等诸方面都提出了极高的要求。在2002年7月召开的法院队伍建设工作会议上，最高人民法院首次明确提出了法官职业化建设的总体目标，并制定了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，真正拉开了法官职业化建设的序幕。客观而言，我国在推进法官职业化建设方面已经有了很大的进步，但相对于现代法治建设的需求仍颇为不足。有学者分析认为，尽管我国许多法院特别是一些中、高级以上法院的法官专业化水平已经有相当提高，但以下问题仍不容回避：完全以职业知识和能力为选任条件的职业竞争机制在全国范围内还没有真正形成；我国每个法官每年的审判效率不太乐观；当前部分法官的学历层次与其实际业务水平尚不完全协调；部分法官的人文素养和道德人格魅力仍然有待改善。[10]法官的判断之所以能被公众认可和接受，毫无疑问与其自身的职业素质有着密切的关联，这也是维护法律权威和司法公正的基本前提。
司法改革的方向篇3
一、国外电力企业体制改革模式介绍
在改革的潮流面前，各国都结合本国实际，制定符合本国国情、符合本国在国际市场中战略定位的改革目标，并采取不同的模式和步骤，以保证目标的实现。
（一）典型国外电力企业体制改革案例
⑴英国。英国可谓是电力市场改革的先驱。英国电力市场化改革可以追溯到撒切尔时代。1979年英国保守党执政，执政党领袖撒切尔夫人执行“市场改革”理论，开展一系列的国有企业私有化改革措施例如：大幅度减少政府对经济的干预、廉价出售国有企业等。
⑵欧洲经济共同体。欧洲经济共同体国家的电力体制改革始于上世纪80年代，虽然欧洲共同体倡导建立统一电力市场，但各国进程与形式都不尽相同。
⑶法国。法国可谓是主张内部分拆，追求规模经济的典范。法国电力公司（EDF）是由法国政府拥有的国有电力公司，垄断了法国94%的发电装机和100%的输配电业务，集发电，输电和配售电业务于一身。在欧洲共同体倡导建立统一电力市场的政策推动下，法国颁布实施了《电力公共服务事业发展和改革的法律》，即新电力法。新电力法一方面继续坚持电力行业的公益性，保持EDF的国有企业性质，另一方面也确立了供电市场开放时间表并允许大的电力用户拥有选择权，设立政府电力监管委员会，在EDF内部实行发电，输电与配售电业务分帐核算。
⑷美国。美国电力工业是以私有制为主体，其电力体制改革的核心是放松管制，引入竞争，提高效率，降低电价。其改革步骤为：1978年美国《公用事业管制政策法》出台，允许投资建立电厂并向地方供电公司出售电力，形成独立发电商（IPP）；1992年《能源政策法》出台，同意开放输电系统，并要求在电力批发市场引入竞争。1996年美国联邦能源监管委员会（FERC）进一步要求开放电力市场，实行厂网功能分离，分帐核算。在联邦法律和政策的指导下，各州政府根据当地能源资源和电力工业的发展水平采取了不同的放松管制和改革措施。
⑸日本。日本是稳步推进的电力市场改革的楷模。日本的电力改革虽然也以自由化为目标，但坚持谨慎原则，在保证有稳定投资、有可靠的电力供应前提下，进行自由化改革。这是与日本资源依赖进口、九大区域电网之间不存在资源优化配置的特点相适应的。
（二）电力工业经营体制改革三种基本模式
在全球范围内，自二十世纪八十年代以来，政府和决策者对电力行业的改革采取了许多不同的方法和形式，但总结起来主要还是两个方面的改革：一方面是行业组织结构的改革，即行业内部的分工和结构分拆；另一方面是所有制方面的改革，即由国有制向股份制的逐步过渡。
（1）政府直接控制。政府部门与电力企业合二为一，其标志是政企合一的电力工业部。政府既拥有该行业的所有权又直接行使管理权，控制电力工业。政府既是所有者，规则的制定者，同时也是管理者，在充当不同的角色时有不同的头衔。投资由政府拨款，价格由政府制定，收益也上交给政府。政府重视中央计划，电力工业也要求与其他工业相协调。电力工业通常被看作为公共事业，政府可以强加给电力企业其他社会责任，比如通过电价征收附加税费。
（2）政府股权控制。由政府兴办的国有公司或国有企业进行管理和控制。政府授权一家国有公司从事全国电力工业或某一地区电力工业的经营管理工作（国家电力公司或地区电力公司），政府从对电力行业直接的控制中解脱出来。
（3）政府间接控制。政府向投资者出售国有电力公司股权并允许私人资本进入电力产业，允许电力企业通过资本市场募集资金，政府通过制定能源政策，监管电价形成机制，保证市场公平竞争。
二、国内县级供电企业经营体制改革模式
从各地的“动作”来看，都在向着同样的方向前进――以加强安全管理为保障、强化客户服务为纽带对县供电企业进行经营体制改革，建立现代企业制度，并以现代企业管理作为基础，建立起适应市场经济的企业经营管理机制。并形成了这样三种常见的改革模式：
（一）配电有限责任公司模式
县属县级供电企业的资产上划为省属，由省国资委以省属县供电企业的净资产作为出资额，省电力公司以在县级供电企业的110千伏及以下电力实物资产作为出资额，按照有关法律法规，办理有关手续，双方共同出资组建省电力公司控股的省配电有限责任公司。购售电量、电价统一管理，电网建设由省配电公司统一管理安排资金建设，人员管理挂接省电力公司人力资源统一管理。各县级供电企业改制为省配电有限责任公司的全资子公司。如：吉林省农电有限公司。
（二）电力有限责任公司模式
国网公司（区域电网公司）以该省电力公司的净资产作为出资额，省国资委以省属县供电企业（县属县级供电企业的资产上划为省属）的净资产作为出资额，双方共同出资组建配网公司（区域配网公司）控股的省电力有限责任公司。购售电量、电价统一管理，电网建设由省电力公司、县级供电企业按比例出资管理建设，建成后电力设备按谁出资谁管理，有产权所有者进行维护，人员管理由县级供电企业人力资源自行管理。各县级供电企业改制为省电力有限责任公司的全资子公司。如：江苏省已上报过的各县级供电企业改制为省电力有限责任公司的全资子公司方案。
（三）“宜阳模式”
从2003年至今，河南省宜阳供电公司结合当地实际，改革管理体制，创新营销机制，实施“营配分离”，即在县级供电企业内部把营销和配电分为两个责任主体，在县域层面上进行资产重组，实现了专业化管理。
司法改革的方向篇4
一、从执政党对司法改革表述及其实践的渐进性看其意蕴
1.党的十五大首次提出“推进司法改革”。1997年，党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家的历史任务，与此相适应，首次提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度”。为贯彻落实推进司法改革的任务，1999年，最高人民法院、最高人民检察院分别出台了《人民法院五年改革纲要》、《检察工作五年发展规划》，确定了法院、检察院改革的原则、目标和法院的39项改革任务。2000年最高人民检察院又根据上述规划制定了《检察改革三年实施意见》，明确了检察改革的35项任务。应该说，上述改革方案的实施，有力地推动了司法制度现代化的进程。但是，由于党的十五大对司法改革的要求只涉及司法制度，所以，上述改革方案仅仅局限于法院、检察院系统内部的问题，没有涉及改革的整体。而且，相互间由于缺乏统一的指导目标，改革缺乏统一性和规范性，在诸多改革内容和着力点上都存在不协调。改革的进展也不平衡。同时，改革与相对不完善的现行法律制度的冲突日趋明显。
2.党的十六大强调“推进司法体制改革”。2002年召开的党的十六大提出：“推进司法体制改革。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约和高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。建设一支政治坚定、业务精通、作风优良和执法公正的司法队伍。”与党的十五大相比，此时司法改革由单纯的“制度”转向“体制”，而且7个方面的改革内容涉及司法体制内外、中央与地方关系的调整以及立法、司法、行政部门职权的配置等。由于这些改革任务远非司法机关自身所能为，所以，2003年7月，中央政治局常委会原则同意中央政法委关于进一步推进司法体制改革建议并决定成立中央司法体制改革领导小组，2004年底，中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》。该意见在“司法体制改革”的任务之外，又增加了“工作机制”，共计10个方面35项改革任务。与此同时，党的十六届三中、四中全会对推进司法体制改革提出了明确要求。最高人民法院、最高人民检察院据此于2005年分别颁布了《人民法院第二个五年改革纲要》（2004―2008年）、《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》（2005―2008年），提出了法院改革的50项基本任务、检察改革的36项任务。由此，我国的司法改革进入整体统筹、有序推进阶段。司法改革开始触及司法领域体制性层面的问题。
党的十七大前，中央司法体制改革领导小组办公室把十六大之后司法体制改革的成效概括为六个方面：第一，加强了对司法权的监督制约，一些影响司法公正的突出问题得到有效解决；第二，通过改革完善刑事司法制度，在尊重和保障人权上取得新进展；第三，通过改革和完善工作机制，进一步提高了司法效率；第四，进一步加大司法救助和法律援助力度，有效缓解了打官司难、执行难问题；第五，改革和完善干部管理体制，政法队伍的政治业务素质进一步提高；第六，改革和完善司法保障机制，为政法机关履行职责提供了更多保障。显然，在肯定司法改革成绩的同时，也暗示着司法改革仍有空白，一些改革措施尚不到位。
3.十七大要求“深化司法体制改革”。2007年，党的十七大要求“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。为此，必须“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建立公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。司法体制的改革由“推进”过渡到“深化”，并且把“建设公正高效权威的社会主义司法制度”作为深化司法体制改革的总体目标。因此，从2008年开始，我国启动了新一轮统一规划和组织实施的司法改革。当年，中央政治局讨论深化司法体制改革工作，原则同意于次月转发的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》及所含4个方面60项改革任务。这是60年来中央首次以政治局名义审查并原则同意司法改革事项。2009年，最高人民法院制定了《人民法院第三个五年改革纲要》（2009-2013年）。提出了30项改革任务；最高人民检察院公布了《2009-2012年基层人民检察院建设规划》。自党的十七大至2012年月底，中央司法体制改革领导小组先后召开五次全体会议，十二次司法体制机制改革专题汇报会，推动司法改革事项的落实。党的十之前，这一轮司法体制改革的成果被概括为这样几个方面：一是进一步优化了司法机关职权配置，促进了公正廉洁执法；二是进一步落实了宽严相济的刑事政策，促进了社会和谐稳定；三是进一步完善了政法队伍管理体制，提升了执法司法水平；四是进一步解决了政法经费装备困难，保障了依法履行职责。2012年10月，我国首次《中国的司法改革》白皮书。
由于这一轮司法改革的主要问题集中到了司法的体制，而司法体制问题的解决又从多方面把改革的目标指向了政治体制，虽然司法改革也在持续不断地跟进，但由于新旧司法理念、体制、制度在理论上的对立以及司法改革内容、程序本身的复杂性，使已有的司法改革措施多集中于司法工作机制的调整和工作方法的改进，真正触及司法体制的改革有限。
二、从对司法改革的总结和前瞻看其意蕴
1.司法改革中自身问题的解决只能通过进一步的改革来解决。回顾我国司法改革的历程，在取得成绩的同时也还存在不足。主要表现在：一是司法改革尚未被纳入法治的范畴，改革的根据至今是文件而未上升为法律。党的十报告在要求进一步深化司法体制改革的同时，首次提出要“运用法治思维和法治方式深化改革”，其核心就是强调改革要依法进行，并且要由法制走向法治，按照法治模式的思维路径和方式进行，防止以言代法、以权压法的人治模式。二是政法机关既是司法改革方案的制定者，又是改革方案的实施者。而当政法机关俨然以改革者的面目出现时，不仅事实上将自己排除在了司法改革的范围之外，而且改革的结果也难以到位。令人担忧。三是人民群众参与司法改革的程度有限。党的十针对科学决策提出“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，人民群众的根本利益是司法改革的出发点和归宿，人民群众参与改革的程度是衡量改革方案和实践是否成功的标准。我国司法改萆还需凝聚更多的社会其识，赢得全社会的理解、参与和支持。与此相关的是，司法权毕竟是国家权力的组成部分，因此，国家最高权力机关的全国人大需在深化司法体制改革中充分发挥作用。
出现上述问题的根本原因在于，我国缺乏科学的司法理论和司法学理论体系。理论对于实践具有指导作用，没有科学的理论指导，改革便会因失去理论的支撑而混乱和盲目。而且，改革力度越大，潜在后患也就越重。由于我国现代意义上的司法从概念到体制均是清末特殊背景下变革的产物，而这种从传统向现代的转型是被动的而不是社会内部自然发展启动的，是外国列强巨大压力下的结果。之后，我国的司法一直受特定历史条件的制约而发展艰难曲折、内容失去自我，成为一个缺乏严谨理论和体系，且由多种成分组成的混合体。时至今日，从司法的理论到司法体制改革的理论仍然没有形成科学的体系，以致司法改革不得不头痛医头脚痛医脚。对此，需借党的十“进一步深化司法体制改革”之力，建立以司法原理、司法文化、司法管理、司法伦理、司法改革、司法监督和司法社会学等为内容或者子学科的我国的司法学学科，从顶层设计和系统配套上为进一步深化司法体制改革提供理论支撑和保障。此乃司法改革的重中之重。
2.与市场经济相匹配的司法体制尚未形成。一方面，现今我国社会主义初级阶段的主要矛盾并没有改变，并将贯穿于我国实现现代化的整个过程当中。这个“最大国情”使我们面对的人民日益增长的物质文化需求的内涵由改革开放之初的温饱向当今教育、医疗、环保和将来更高层面的发展性需求发展。与之相适应，该矛盾在司法领域表现为人民群众日益增长的公平正义期待与经济社会发展水平总体不高的矛盾，社会司法需求扩大与司法资源和司法能力不足的矛盾，维护国家法律统一正确实施与各地区社会发展不平衡的矛盾。另一方面，我国现行司法体制基本是新中国成立初期计划经济基础之上的产物。虽然总体上基本适应我国社会发展的要求，但司法行政化、地方化、官僚化和政治化等根本性弊端尚未得以解决，妨碍了审判权、检察权依法独立公正行使。由于经济的持续快速发展和与之对应的上层建筑改革的相对滞后，与市场经济相匹配的司法体制尚未完全形成。而且，随着我国法治建设进程的加快，法治的焦点也由立法转向了司法，司法面临的新任务、新要求也需自我完善。上述矛盾和问题都需通过进一步的司法体制改革予以解决。
3.司法体制改革的复杂性和长期性决定了改革的渐进性。我国特殊的国情及面临的特殊问题，决定了我国的司法体制改革将是一项长期而艰巨的社会工程，是一个在理论上不断探索、在实践上不断突破的历史过程。对于司法改革，一方面，应当注重司法体制改革的统一性、整体性和协调性，使司法体制改革与司法工作机制、管理方式的改革有机结合，使司法机构改革、司法职权配置、司法人员管理制度与司法保障制度的改革协调并行、逐步整体推进。另一方面，既要下定决心、积极推进，又要坚持积极稳妥、循序渐进，切忌盲目冒进和急于求成。使全面推进与重点突破相结合，改革的长远目标与阶段性目标相结合。
司法改革的方向篇5
关键词：司法体制改革；地方人大；监督；制度供给；保障措施
中图分类号：D9204文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）07-0008-05
基金项目：国家检察官学院2016年度科研基金资助项目“民事调解检察监督实践问题研究”（GJY2016D07）；国家社会科学基金2015年度一般项目“西方‘立案登记’模式与中国民事诉讼受案程序改革研究”（15BFX064）。
作者简介：范卫国（1986-），男，山东巨野人，西南政法大学博士研究生，重庆市南岸区人民检察院助理检察员，重庆廉政研究中心研究员，研究方向：诉讼法学、检察实务；王婷婷（1987-），女，江西莲花人，西南政法大学讲师，法学博士，研究方向：金融法学、财税法学。党的十报告明确提出，要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。同时，报告要求改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。此后，党的十八届三中、四中、五中全会对深化司法体制改革作了全面部署，2015年4月9日中共中央办公厅、国务院办公厅也印发了《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘就了明确的路线图和时间表。因而，在司法体制改革工作中，作为国家权力机关的地方人大及其常委会，能否以及如何有效参与司法体制改革监督工作，不仅关系到普通民众的期待能否得以全面回应，也关系着我国司法体制改革能否在法治的轨道上顺利运行。
一、地方人大在司法体制改革中的基本职能
（一）制定出台司法体制改革法律制度
同志指出，凡属重大改革都要于法有据。当前背景下，要使司法改革获得法律上的正当性，要使司法改革始终沿着法治的轨道推进，作为权力机关和立法机关的人大对于司法体制改革的法律供给是改革得以顺利推进的前提和保障。事实上，早在2014年，全国人大常委会就根据中央深化司法体制改革的精神，及时作出了推动和引领司法改革两项立法决定，分别为《关于授权最高法、最高检在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》（以下简称《速裁程序试点决定》）和《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》（以下简称《设立知识产权法院决定》）。其中，《速裁程序试点决定》明确规定刑事案件速裁程序试点工作在北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、沈阳、南京、武汉等18个大城市中开展，试点期限为两年。根据该决定，对事实清楚，证据充分，被告人自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事等情节较轻，依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法单处罚金的案件，试点地区法院和检察院在执法办案中，可进一步简化刑事诉讼法规定的相关诉讼程序。
《速裁程序试点决定》及《设立知识产权法院决定》的提出，不仅在优化司法资源和提升司法效率上起到了重要作用，更重要的是，这也意味着我国授权立法由此进入司法领域。多年来，学界对于最高法和最高检无立法权而屡次以“司法解释”等形式续造法律颇有意见，其核心原因就在于：从性质上看，“两高”的这种行为侵害立法机关的立法权力。[1]因此，此次“两个决定”的出台为今后“两高”获得全国人大及其常委会的授权开展相关的法律工作提供了指引。鉴于司法体制改革具有体系性、长期性和复杂性等特点，在今后司法体制改革推进过程中，地方各级人大应更加积极地参与或者授权相应机关进行司法体制改革的相关立法，对法律职务如何任免、工作经费如何配置等改革涉及的具体问题进行明确规定，从而为司法体制改革提供充分的法律指引，确保司法体制改革依法有序进行。
（二）为司法体制改革提供相应工作意见
强调，“深化司法体制改革，要广泛听取人民群众意见”。从本质上来看，司法体制改革就是“对人民代表大会制度下不合时宜的司法体制进行革新，是对我国司法权力配置进行合理调整的过程。”[2]司法权作为国家权力的一种，在适用过程中同样存在滥用的情况。因此，针对目前各级司法机关存在的司法行政化、司法地方化严重以及司法腐败现象大量存在等问题，两院在推进司法体制改革过程中，应当充分听取人民群众的意见建议。事实上，人民当家作主作为中国特色社会主义民主的本质和核心，也决定了司法为民应当是司法改革以及司法工作开展的出发点和落脚点。正如有学者所指出，“以司法民主性来抗衡对司法的不当干预，以维护司法的公信力才是司法改革的主要方向。”[3]因此，我国司法体制改革的过程，就应当是司法工作面向社会公开，并积极征询民众意见和吸纳法律专家学者等人士共同参与的过程。广泛吸纳公众和专家参与，认真听取民众呼声和专家建议，也是我国建立既具有司法公信和司法权威，又具有司法规律的司法制度的重要保障。实践中，有些地方人大已经组织人大代表召开司法体制改革专题工作会，为司法体制改革建言献策。例如，2014年9月，为了让市人大代表更好地了解司法改革试点工作，上海市人大内司委和常委会人事代表工委组织召开了关于上海市司法体制改革试点工作的市人大代表专题培训会，包括近50名上海市人大代表和17个区县人大常委会内司工委负责人等参加了此次专题培训。[4]人大代表积极参与司法体制改革，并结合自身的意愿以及行业、专业背景为司法改革献计献策，能够确保司法改革过程符合法律规定、符合司法规律、符合人民意愿。下一步工作中，全国人大及地方地方人大应当继续为司法改革提供指导工作意见，共同为司法体制改革的依法顺畅开展贡献智慧。
（三）保障司法体制改革工作顺利进行
理论上看，司法机关作为司法权力的执行者和司法工作的参与者，在了解司法体制弊病、熟悉改革重点难点等方面有其他主体不可比拟的优势，但与此同时，司法机关“自导自演式”的司法体制改革也会产生自我驱动不足、部门利益倾向等不利于司法体制健康发展的负面因素。更为重要的是，司法机关自身主导司法改革过程中，也可能会受到当地政府的掣肘，出现改革难以推进甚至偏离既定改革目标的情况。就此而言，全国人大及地方各级人大作为国家权力机关和司法体制改革的监督机关，应当为司法体制改革的整体推进提供外部环境保障，努力消除掣肘司法体制改革推进的内外干扰因素。具体而言：第一，减少法检机关内部干预司法改革的情况。省以下司法机关人财物的统一管理，虽然有利于地方司法机关摆脱地方政府的非法干预，但同时也会因“垂直式”的管理体制为上级司法机关干预下级司法机关的司法活动提供契机，从而有可能形成新的司法不公。就此而言，省以下地方人大积极参与司法体制改革监督工作，有助于监督和支持地方同级司法机关依法开展司法工作，避免“司法内部集权”造成的司法腐败和司法不公现象。第二，排除外界对司法体制改革的干扰。实践证明，地方人大依法监督司法体制改革既是其依法履行监督职能的体现，也是对地方司法体制改革的支持和帮助。我国实行的是从中央到地方的四级分层司法体制，虽然本轮司法体制改革的方向是“去行政化”“去地方化”，但鉴于司法机关分布于各个地方的现实情况，司法工作很难与地方政府及事业单位等没有任何联系，外界对司法体制改革的干预可能会因此减少但绝不会完全去除，因此，我国司法机关的现实处境需要地方人大积极介入司法体制改革，为改革的顺利推进消除外部制约因素。第三，及时向上级人大反映司法改革成效及问题。当前，司法改革已经进入推进落实阶段，各地对于司法体制改革的事项进行了不同程度的试点，实践中司法体制改革推进效果以及其中存在哪些亟待解决的问题都需要及时总结。因此，地方人大要根据司法体制改革的目标要求、主要内容、阶段任务等，对本地司法改革情况进行实时监督和适时评估。只有全面掌握改革取得的成效和存在的问题，以及相关部门、单位及司法干警的困惑、真实想法，并将材料及时整理上报上级人大，才能为上级人大及相关部门及时推广相关经验和完善相关制度提供重要的决策参考。
二、当前地方人大监督司法体制改革工作存在的主要问题
（一）对监督司法体制改革存在认识误区
在本轮司法体制改革过程中，中央通过成立中央全面深化改革领导小组，并下设中央司法体制改革领导小组专门负责司法改革事项，在实际执行中，最高法、最高检等司法机关是司法改革的主要推动主体。这种现象造成部分地方人大对参与司法改革工作存在以下认识误区：第一，认为人大监督司法体制改革就是“干预”改革。部分地方人大代表认为，本轮司法改革是中央领导下的法检两家自主推进的改革，改革的任务之一就是“去地方化”。因此，在司法改革推进过程中，地方人大及其常委会应当保持克制和谦抑，充分尊重法检两家开展的改革试点工作，而不应过多干预。第二，认为人大监督司法体制改革应当主要起保障作用。部分人大代表认为，司法体制改革的实质就是要破除实践中存在的司法地方化和司法腐败等现象，因此，改革就意味着对原有体制的突破，在此过程中，地方人大的主要职能在于为司法体制改革创造有利的外部环境，呼吁解决司法体制改革过程中存在的困难，而不是对司法改革提出监督意见。第三，认为人大没有能力监督司法体制改革工作。部分人大代表认为，司法体制改革是一项非常专业的系统工程，而地方各级人大代表及人大工作人员大多不具有法律专业知识和执法办案工作经验，因此，即便人大积极参与司法体制改革监督，在很大程度上也只能是在宏观层面提出建议，而无法对司法体制改革涉及的具体问题进行监督，监督的成效也难以保障。
（二）监督司法体制改革的力度不足
目前，尽管各地方人大均参加了当地的司法体制改革工作，但在参与方式上还存在较为单一的问题，具体表现为：第一，地方人大参与司法体制改革的形式过于单一。虽然《监督法》赋予地方人大常委会听取和审议专项工作报告、组织执法检查等七种监督方式，但实践中，地方人大监督司法机关的主要形式为专题审议司法机关的年度工作报告及专项工作报告。囿于单次监督时间短、监督事项专业性较强以及“一听二看”式的监督形式等限制，虽然地方人大能够在听取汇报、参与座谈后对司法体制改革工作有一定了解，但这些直观印象难以让人大代表形成具体而系统的认识，监督效果往往是看到的成绩和困难多、发现的问题和缺点少，不利于代表全面了解司法体制改革的详细情况并针对性地提出改进意见。第二，地方人大参与司法体制改革的监督方式具有“滞后性”。司法体制改革是一项牵一发而动全身的工作，司法体制改革制度设计是否科学、过程推进是否合理直接关系到司法体制改革成效。目前，地方人大参与司法体制改革的主要方式为“事后监督”，即对司法体制改革的阶段性情况进行监督检查，而对于司法改革的制度设计和过程推进等事前和中间环节介入不足，而如果等到司法改革进行到一定阶段或者出现某些问题才介入监督，不仅会加大监督成本，而且浪费了司法资源，影响了司法改革后续工作的推进。
（三）监督司法体制改革的保障不足
对于“两院”主导推进的司法体制改革，人大应当围绕哪些内容进行监督、采取什么方法进行监督，监督应达到什么标准，以及如果监督不作为或监督不力将承担何种责任等，法律无具体规定，各地的做法也不尽相同，致使人大对司法体制改革的监督始终处于摸着石头过河的阶段，监督工作保障措施存在不足。
首先，监督制度供给不够充分。本轮司法体制改革涉及法官、检察官的选任与任免、司法责任制以及人财物的管理等诸多事项。尤其是人财物的管理问题不仅涉及到司法机关与当地政府部门的关系，还关系到改革之后人大如何监督司法的问题。然而，目前无论是率先出台的《上海改革方案》，还是各地陆续出台的司法体制改革方案，其中虽然涉及了人大参与司法人员的遴选和任免等事项，但对如何遴选和任免等事项基本上是由法院、检察院自行制定规则，人大在此过程中起到的是“配合”而非“监督”作用，而这种法检系统“自导自演”推进改革的模式不仅会遇到难以克服的体制，更重要的是一旦方案的制定者未能忠实地履行规则制定职责，而是利用立法权力谋取私利，将有可能损害公共利益或他人利益，从而造成“立法腐败”现象。[5]
其次，监督工作机制不够完善。司法体制改革涉及到人事、财政以及体制等多方面的内容，然而在具体的监督工作中，地方人大应当围绕哪些事项、采取何种方式进行监督以及对于发现的问题应当如何处置等问题法律均未明确规定。实践中，各地对于司法体制改革的监督呈现出监督事项“宏观化”、监督形式“程式化”、监督内容“模糊化”以及监督手段“柔性化”等问题，显然，监督机制的不完善影响了人大监督司法体制改革工作的规范化开展，也使得监督工作呈现出“虚化”现象。
最后，监督力量配置较为薄弱。司法工作是一项专业性很强的工作，而对司法工作进行监督更需要监督人员对司法工作、司法规律和司法体制具有专业性认知，同时作为国家权力机关工作人员，人大工作人员在监督司法体制改革过程中还应当熟悉国家政策方针、具备较强政治素养。但目前地方人大工作人员在开展司法体制改革监督过程中普遍存在监督力量薄弱的问题，主要表现在：一是专业人员缺乏。在人大代表中，具有法律专业知识的人员较少，在常委会组成人员中更少。二是人大代表中绝大多数未从事过司法工作，在“两院”司法监督工作中缺乏应有的实践经验，影响监督的专业性。[6]因此，人大在监督司法工作中必然会存在“业余监督者”去监督“专业被监督者”的尴尬现实。
三、地方人大监督司法体制改革的完善路径
（一）提高地方人大监督司法体制改革的认识
在我国，地方人大及其常委会的法律监督权力是宪法赋予的，地方人大开展法律监督既是人民代表大会制度原理的具体体现，也是代议制逻辑下实现人民的重要形式。[7]地方人大及其常委会参与司法体制改革监督，既能够为司法体制改革完成既定目标提供保障，同时也可避免司法机关突破改革要求扩大自身权力，因此，地方人大及其常委会应当摒弃不愿监督、难以监督的观念，更加积极地介入司法体制改革监督工作之中。事实上，根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定，各级人民代表大会是地方人大代表人民行使管理国家和地方事务权力的载体与平台，是国家的权力机关。各级国家行政机关、审判机关和检察机关即“一府两院”由相应的地方人大产生，对其负责并受其监督。因此，对于司法体制改革工作而言，为防止法检两家在司法体制改革过程中存在改革认识不足、改革方式错位以及改革效果不力等情况，地方人大应当同步研究健全对司法体制改革的监督机制。尤其是，《司法体制改革框架意见》明确试点地区省级统管人财物的改革路径，并强调建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制，使得地方各级政府与法检两家的关系面临重新调整，法检两家内部各类人员的配置面临各种矛盾和阻力，亟需地方人大同步介入其中。正如学者所指出，从某种意义上说，地方人大对于监督事项的选择是“一针见血”还是“隔靴搔痒”，直接决定监督工作的效果。[8]地方人大参与司法体制改革监督，一方面应当对司法体制改革是否在既定的框架内依法开展进行监督，另一方面也要积极努力排除改革进程中的诸多难题，为改革创造良好的环境。
（二）增加地方人大监督司法体制改革的途径
首先，对司法体制改革知情是监督司法体制改革的前提。为确保地方人大及其常委会能够依法顺利履行监督改革的职责，切实避免“走马观花式”监督，建议省级人大与同级政法委、法院、检察院建立工作联席工作机制，搭建司法体制改革信息共享平台，从而打破制约人大监督司法体制改革的体制性、机制，实现司法体制改革工作和司法体制改革监督同步进行。
其次，加速制定监督司法体制改革的法律制度。司法体制改革应当在合法的框架内运行，而对司法体制改革的监督更要恪守依法监督的要求。要在《实施意见》等司法体制改革框架意见的基础上，不断制定完善有关监督司法体制改革的工作细则，进一步明确、细化司法体制改革监督的监督对象、监督形式、监督程序以及监督效力等，确保司法体制改革监督工作更加合法、有序进行。
再次，扩大地方人大监督司法体制改革的范围。长期以来，法检两院在贯彻执行法律过程中，制订了一些便于司法操作的规范性文件，有些甚至并无明确的法律依据。例如，上海、重庆等地检察机关针对酒驾现象制订了具体的入罪标准，即当犯罪嫌疑人的酒精含量达到具体数值时方符合入罪条件，而且如果犯罪嫌疑人血液中的酒精含量在一定的数值区间，即便符合入罪条件检察机关也可作出微罪不决定。这些规范性文件的出台虽然为实践操作提供了较为明确的指引，但其制定主体是否恰当、相关内容是否符合法律规定等问题尚存疑问，因此，地方人大及其常委会应将这些规范性文件纳入监督范畴，即：要求法检两家在制定出台相关司法体制改革的规范性文件时应当及时向同级人大报送备查，由同级人大对其是否具有法律效力进行审核确认。
最后，坚持对司法体制改革的全程监督。所谓全程监督，就是地方人大及其常委会应当对司法体制改革进行事前、事中、事后全过程监督，具体而言：事前监督，就是通过与当地政法委、法院、检察院等召开联席工作会议，对各项司法改革的目标任务、具体内容、工作方式以及责任主体等内容进行明确，确保司法体制改革有计划、分步骤地开展；事中监督，就是地方人大及其常委会应当对当地司法体制改革及时跟进，通过听取报告、开展座谈、实地调研、参与庭审以及向法检干警、专家学者、社会民众等进行问卷调查等形式，准确发现司法体制改革中存在的问题，科学评估司法体制改革所取得的阶段性成果，并即时向法院检察院提出针对性的监督建议；事后监督，主要体现在对怠于开展司法体制改革、违法进行改革以及借改革之名侵犯法检干警、人民群众合法权益的行为进行纠正问责，确保司法体制改革在法治轨道内严格落实。
（三）改进地方人大监督司法体制改革的方式
第一，监督工作应当更加全面化和系统化。根据我国《宪法》规定及长期的监督实践，地方人大监督司法的基本形式是在年度人代会期间听取法检两院的工作报告，并就报告中的相关问题向法检两院领导进行询问和质询。表面上看，这种监督形式基本做到了面面俱到，但实际上由于法院、检察院工作报告中涉及的内容较为广泛，而代表参与监督的时间相对有限，其很难在如此短暂的时间内对司法工作中的具体实践问题进行监督。因此，在司法体制改革监督工作中，地方人大在坚持做好审议年度工作报告的同时，还要积极参与法检两院专项改革工作的监督检查，同时，对于涉及改革重大事项及关键环节的事项，法检两院应当向同级人大进行通报，以便人大安排相关人员参与相关工作的监督。
第二，监督工作应当更加民主化和公开化。地方人大及其常委会应积极依靠民众履行监督职责。事实上，此次司法体制改革的原动力也是因为民众对部分司法工作存在不满，因此，作为行使具体监督职权的地方人大代表应当强化与当地群众的联络，积极深入机关、单位、企业、学校、村镇、社区等，广泛听取社会各界对司法体制改革的意见，确保监督意见真正体现民意、顺应民心。在开展监督司法体制改革的具体工作中，也可以邀请相关社会民众、新闻媒体等共同参与监督，在积极行使监督职权的同时，也有效避免“以监督之名干预司法权力正常运行”的情形。
第三，监督工作应当更加规范化和程序化。其中，所谓监督工作的程序化，是指人大在监督司法体制改革过程中应当严格按照《监督法》等法律规定的程序开展工作，确保监督时机准确、方式得当、效果突出；而所谓的监督工作规范化，是指对于人大开展司法体制改革监督的具体工作，包括监督开展的时间、地点、参与人员、监督事项以及相关监督意见等，都应当有相应的台账记录，并在监督工作开展后进行归档备查，以确保监督工作依法规范开展。
第四，监督形式应当更加多样化和新颖化。当前的司法体制改革中，司法责任制是重中之重，为推动相关改革路径的落实，应当积极探索与司法责任制相匹配的各种监督方式。一方面，对于听取和审议专项工作报告、执法检查、旁听庭审等常用监督形式，应不断创新监督方式方法，做深做实，防止走过场。另一方面，对于质询、特定问题调查、提出和审议决定撤职案等专项监督手段，则要善于适时运用，提升人大监督权威。
（四）强化地方人大参与司法体制改革的保障
地方人大代表参与司法体制改革监督，是人民群众间接参与司法活动的重要途径，为有效发挥人大在司法体制改革中的监督作用，确保监督工作取得实效，应当强化地方人大参与司法体制改革的工作保障。
第一，要组建或扩充专业性的监督队伍。司法体制改革是一项专业性、法律性较强的工作，要求参与司法体制改革的人员应当具有较为扎实的法律知识、管理知识等综合性知识。对地方人大及其常委会而言，有效监督的前提就是监督人员具有更高、更专业的业务素质。然而，目前人大代表的职业、身份较为多元，虽可在一定程度上为人大监督司法体制改革提供多元化的意见，但其专业性显然与履行监督职责存在明显的差距。为弥补人大代表在专业知识上的欠缺，建议组建“司法体制改革监督工作咨询委员会”。委员会成员主要由熟悉司法工作的学者、专家、律师、法官、检察官等法律工作者组成，其主要职责是为人大监督司法体制改革提供意见和建议，并协助人大审核法检两家报送的有关司法体制改革的文件等。
第二，设置专门的司法体制改革监督工作机构。司法体制改革涉及事项多，人员广，专业强，监督工作任务艰巨。然而，当前各地方人大普遍没有设置专门性的司法体制改革监督机构，参与司法体制改革监督工作的人员同时还负责相关文件的起草、会议的安排等事务性工作，对司法工作的了解和接触都相对有限，这使得参与司法体制改革监督的效果因此大打折扣。为增强监督工作的针对性，建议设置专门性的司法体制改革监督工作机构，并配备专兼职人员开展监督活动。
第三，加强对参与司法体制改革监督工作人员的培训力度。鉴于参与司法体制改革监督工作需要较高的专业素养和实务经验，地方人大应当对参与该项工作的人员给予充分重视，并通过邀请专家学者开展专题讲座、工作人员内部交流以及与高校、科研院所、司法实务部门双向交流等形式，为地方人大工作人员提升法律素养和监督素能尽可能地创造有利条件、提供多种机会，以此增强地方人大监督司法体制改革工作的科学性、全面性、准确性。
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司法改革的方向篇6
每当想起这笑话，就想起我们的学术研究者。研究者好发议论，好出主意，司法改革的场合自然少不了他们。他们为改革确实贡献了不少智慧，一些改革思路和改革方案的形成，离不了他们的反复言说。例如，司法机关省级统管人财物，就是在研究者过去提出建议的基础上确定的。一些研究者有感于司法机关的地方化现象，提出司法乃国家事权，并非地方事权，法官头上有国徽，代表国家行司法之权，非由中央节制不可;同样，检察官在法庭上被称为“公诉人”，明白表明检察官非地方官员，当然应由中央统一任命与管理为宜。这一观点有相当说服力，自然深得人心。司法体制改革部分采纳了研究者的建议。说是“部分”，是因为没有能够遽然实行法官、检察官由中央统一任命、统一节制的设想，但是法院、检察院的人财物由省级统管算是确定下来了。
接下来便遇到问题――人财物由省级统管，该怎么管呢？
检索研究者的论文、专著，发现白茫茫一片，原来学者还来不及精雕细镂，便付诸阙如，根本没有提出具体的统管方案。研究者为司法改革画出一些大的轮廓，提出了一些粗线条蓝图，他们对于司法改革前瞻性的思考大体不错，提出的改革方案也符合司法改革应当具有的发展方向，但是由于这些设想在大的方向和概括的内容上还没有得到改革发动者的认可，因此研究者大概觉得还无暇估计改革方案细节部位的刻画。于是当改革大方向已定，前期的研究立即暴露了精密性不足的缺陷，许多需要解答的改革细节缺乏预备的答案。
这提示我们：研究司法改革问题，需要向精细化发展，过于粗疏的改革意见，已经不能满足改革的实际需要。
司法改革与绘画不同。绘画有工笔与写意之分，所谓“工笔”，属于工整、细致一类画法，其技法要求是“有巧密而精细者”;“写意”是一种用笔不求工细、注重神态的表现和情趣的发抒的绘画形式。司法改革需要有具体措施加以推动，写意式的改革建议在改革初议时尚可应付，一旦付诸实施，非求其精细可行不可。
观察一下近些年来法学诸学科，发现其研究精粗的程度不同，例如刑法学进行法解释学研究，精细化程度有明显提升。如今研究、探讨司法改革也是如此，一些改革的大方向、大原因还没有确立，谁有暇绘制改革设想的细节部分呢？
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