乡村治理工作体系篇1
正当全乡上下全面贯彻落实党的十七大三中全会精神，全力推进农业农村工作，深入学习科学发展观之际，莅临我乡检查指导工作，对此我谨代表乡党委政府及全乡一万二千多各族干部群众表示热烈欢迎和衷心感谢!下面将我乡社会治安工作做以下汇报，不妥之处，请指正。
我乡社会治安综合治理、维护社会稳定工作，在乡党委、政府和上级综治部门的正确领导下，在乡人大的有力监督下，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻执行落实科学发展观，紧紧抓住建设、富裕、文明、开放、和谐、生态社会这一目标，以创建“平安”为载体，紧紧围绕“社会更加稳定，民族更加团结，边防更加巩固，治安更加良好，群众更加安康”的综治工作具体目标，坚持“打防结合，预防为主”方针，深入开展各项治理工作，全乡各部门认真履行社会治安综合治理目标管理责任制，乡综治委充分发挥职能作用，采取强有力的措施，不断加强社会治安综合治理，狠抓各项措施的落实，我乡的综治、维稳工作取得了可喜成绩。
一、基本情况
乡位于县南部，距县城17公里。北靠上帕镇，东临兰坪县，南接子里甲乡，西与缅甸毗邻。全乡总面积274.3平方公里。全乡辖6个村委会49个自然村86个村民小组，受地理环境、自然历史和群众思想文化素质低诸多因素制约，社会经济发展缓慢，贫困面大，贫困程度深，是典型的高山峡谷，边疆贫困、民族宗教为一体的特困乡。
二、领导重视，建立健全组织机构
一是党委政府高度重视。一直以来我乡党委政府将普法工作列入了全乡中心工作的重要议程，首先召开了综治动员大会，各行政村也相继召开维稳委动员会，部署下一阶段全乡治安工作的开展，为社会治安工作的顺利开展打下了良好的基础。
二是加强领导。乡党委、政府高度重视我乡的综治工作，在加强领导，统一思想的基础上，将综治工作列入重要的议事议程，紧紧围绕发展第一要务，将综治工作纳入本年度的工作目标，并召开会议作了安排和部署。同时，与各村委会签订了年社会治安工作责任状。把综治工作的好坏作为检验党政领导执政能力和执政水平的重要标志，作为衡量政绩的重要指标。在上年度召开集体研究综治会2次，召开“创安”会议1次，召开综治维稳委、人民调解员、治保员会议1次，在每次安排政府中心工作时，总是把维护社会稳定工作作为一项重点工作来安排，切实做好我乡综治工作，维护了我乡的社会稳定。
三是建立健全组织。(一)根据县综治委的有关文件精神，重组成立乡社会综治维稳委员会，并配备一名综治干事，以乡党委书记为综治维稳委主任，乡长、乡人大主席、乡党委副书记为副主任，乡司法所、武装部、民政办、综治干事、派出所、学校、医院为成员。针对基层综治干部的培训。上半年共培训2次，培训人数达28人次。
(二)在乡党委、政府的正确领导下，在上级有关部门的支持指导下，乡公安边防派出所、司法所、人武部等部门进一步健全了组织机构，使人力得到充实，办公设备、装备也进一步得到了完善。特别是司法所的建设，办公条件得到了改善。
(三)以乡党委、政府牵头，继续抓好对工、青、民政、司法、武装部、派出所等为首的乡治安巡逻队的领导。要求每晚十一点以后进行巡逻。有力维护了我乡的社会稳定，保障了人民群众的生命财产安全。指导各村以武干为队长的巡逻队的工作，要求因实际情况进行安排巡逻。
三、结合实际，加强整体联动防范机制建设
(一)进一步加强社会面流动犯罪防范体系建设，继续通用乡村报警电话(3481110)，并24小时开通。各综治成员单位在联动防范工作中从各自职能出发，认真开展好各辖区内的综治工作，乡综治办连同乡派出所、司法所等每半年开展一次专项整治工作，认真履行了维护治安责任，并组织乡村巡逻队对重点部位开展治安巡逻、防范和监控。
(二)加强单位内部的安全防范体系建设，完善由乡综治办、乡派出所、校区、九年一贯制学校、乡武装部、乡司法所、民政、团委、宗教等成员组成的巡逻队，要求每周日、周四晚11点在桥头到中学进行巡逻，通过各方向的管理，减少了治安犯罪现象的发生，维护了社会稳定。特别今年是“普九”验收工作中，乡派出所、村武干抓好了学校及周边的治安工作。
(三)根据我乡实际，健全完善四级防范体系，即乡、村、组、户四级防范网络体系，要求乡村组负责人做到经常带队参加治安巡逻，同时，乡派出所结合辖区实际和现有警力,将辖区6个村委会划分为2个警务区(江东片和江西片两个警务区)，各警务区安排警长，调整配备好警务区警官，采取走勤式、驻勤式、集中工作式开展工作，进一步完善“边境110接”处警和农村警务室建设。并通过上级党委政府牵头安排警官担任村干部，现6名警官分别担任了6个村委会党支部副书记，参加处理村务工作。向治安复杂的村委会倾斜，落实了村一级的治安巡逻队名单及报酬，进一步健全了四级防范体系。
(四)加强社会矛盾纠纷排查调处体系建设。乡综治办连同乡司法所作好矛盾纠纷排查工作，进一步健全和完善了矛盾纠纷定期排查工作制度和零报告制度，并做好每一季度向县综治委上报一次全乡矛盾纠纷排查调处的报表和台账。同时，制定出《关于健全完善矛盾纠纷排查化解工作体系的意见》，进一步落实各村委会、乡直各单位和有关人员在矛盾纠纷排查工作中的责任，使各种社会矛盾和纠纷在基层得到及时有效的化解，年内没有发生10人以上部门群体上访的事件和因民事纠纷调解不及时而引发的重大刑事案件。
四、加强重点防范措施得力
(一)以专项整治为突破口，推动综治各项专项领导领域防控体系的建立和完善，乡综治办通过年初制定的社会治安综合治理目标责任制的考核标准，对中小学防范青少年违法犯罪，维护学校周边环境治安整治及流动人口、刑释解教人员的帮教安置工作都作了明确的规定并采取统一部署，认真督导，推动落实的方式来全面开展各项工作。
(二)坚持创建“平安乡”、“平安村(组)”活动，进一步深化具体措施，并做好“平安单位”和“平安乡”的复查汇报工作。
(三)乡综治办连同乡派出所每半年排查一次整治治安混乱和突出治安问题的政治工作、治安形势分析报告及开展公众安全感调查，并将开展结果上报县综治委。上半年共发出调查表120份，收回113份，调查情况反映良好。群众满意度达96%以上。
五、健全和完善治安防范体系，逐步实现治安防范体系的社会化
在去年的基础上进一步完善整体联动实施方案，健全各种工作制度。各签订责任制的单位在防控体系建设中责任落实，各单位能按各自职责开展工作，使单位内治安、刑事案件明显下降，年内未发生群众性事件和无重大治安案件。
乡村治理工作体系篇2
正当全乡上下全面贯彻落实党的十七大三中全会精神，全力推进农业农村工作，深入学习科学发展观之际，莅临我乡检查指导工作，对此我谨代表乡党委政府及全乡一万二千多各族干部群众表示热烈欢迎和衷心感谢!下面将我乡社会治安工作做以下汇报，不妥之处，请指正。
我乡社会治安综合治理、维护社会稳定工作，在乡党委、政府和上级综治部门的正确领导下，在乡人大的有力监督下，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻执行落实科学发展观，紧紧抓住建设、富裕、文明、开放、和谐、生态社会这一目标，以创建“平安××”为载体，紧紧围绕“社会更加稳定，民族更加团结，边防更加巩固，治安更加良好，群众更加安康”的综治工作具体目标，坚持“打防结合，预防为主”方针，深入开展各项治理工作，全乡各部门认真履行社会治安综合治理目标管理责任制，乡综治委充分发挥职能作用，采取强有力的措施，不断加强社会治安综合治理，狠抓各项措施的落实，我乡的综治、维稳工作取得了可喜成绩。
一、基本情况
××乡位于××县南部，距县城17公里。北靠上帕镇，东临兰坪县，南接子里甲乡，西与缅甸毗邻。全乡总面积274.3平方公里。全乡辖6个村委会49个自然村86个村民小组，受地理环境、自然历史和群众思想文化素质低诸多因素制约，社会经济发展缓慢，贫困面大，贫困程度深，是典型的高山峡谷，边疆贫困、民族宗教为一体的特困乡。
二、领导重视，建立健全组织机构
一是党委政府高度重视。一直以来我乡党委政府将普法工作列入了全乡中心工作的重要议程，首先召开了综治动员大会，各行政村也相继召开维稳委动员会，部署下一阶段全乡治安工作的开展，为社会治安工作的顺利开展打下了良好的基础。
二是加强领导。乡党委、政府高度重视我乡的综治工作，在加强领导，统一思想的基础上，将综治工作列入重要的议事议程，紧紧围绕发展第一要务，将综治工作纳入本年度的工作目标，并召开会议作了安排和部署。同时，与各村委会签订了20xx年社会治安工作责任状。把综治工作的好坏作为检验党政领导执政能力和执政水平的重要标志，作为衡量政绩的重要指标。在上年度召开集体研究综治会2次，召开“创安”会议1次，召开综治维稳委、人民调解员、治保员会议1次，在每次安排政府中心工作时，总是把维护社会稳定工作作为一项重点工作来安排，切实做好我乡综治工作，维护了我乡的社会稳定。
三是建立健全组织。(一)根据县综治委的有关文件精神，重组成立乡社会综治维稳委员会，并配备一名综治干事，以乡党委书记为综治维稳委主任，乡长、乡人大主席、乡党委副书记为副主任，乡司法所、武装部、民政办、综治干事、派出所、学校、医院为成员。针对基层综治干部的培训。上半年共培训2次，培训人数达28人次。
(二)在乡党委、政府的正确领导下，在上级有关部门的支持指导下，乡公安边防派出所、司法所、人武部等部门进一步健全了组织机构，使人力得到充实，办公设备、装备也进一步得到了完善。特别是司法所的建设，办公条件得到了改善。
(三)以乡党委、政府牵头，继续抓好对工、青、民政、司法、武装部、派出所等为首的乡治安巡逻队的领导。要求每晚十一点以后进行巡逻。有力维护了我乡的社会稳定，保障了人民群众的生命财产安全。指导各村以武干为队长的巡逻队的工作，要求因实际情况进行安排巡逻。
三、结合实际，加强整体联动防范机制建设
(一)进一步加强社会面流动犯罪防范体系建设，继续通用乡村报警电话(3481110)，并24小时开通。各综治成员单位在联动防范工作中从各自职能出发，认真开展好各辖区内的综治工作，乡综治办连同乡派出所、司法所等每半年开展一次专项整治工作，认真履行了维护治安责任，并组织乡村巡逻队对重点部位开展治安巡逻、防范和监控。
(二)加强单位内部的安全防范体系建设，完善由乡综治办、乡派出所、校区、九年一贯制学校、乡武装部、乡司法所、民政、团委、宗教等成员组成的巡逻队，要求每周日、周四晚11点在桥头到中学进行巡逻，通过各方向的管理，减少了治安犯罪现象的发生，维护了社会稳定。特别今年是“普九”验收工作中，乡派出所、村武干抓好了学校及周边的治安工作。
(三)根据我乡实际，健全完善四级防范体系，即乡、村、组、户四级防范网络体系，要求乡村组负责人做到经常带队参加治安巡逻，同时，乡派出所结合辖区实际和现有警力,将辖区6个村委会划分为2个警务区(江东片和江西片两个警务区)，各警务区安排警长，调整配备好警务区警官，采取走勤式、驻勤式、集中工作式开展工作，进一步完善“边境110接”处警和农村警务室建设。并通过上级党委政府牵头安排警官担任村干部，现6名警官分别担任了6个村委会党支部副书记，参加处理村务工作。向治安复杂的村委会倾斜，落实了村一级的治安巡逻队名单及报酬，进一步健全了四级防范体系。
(四)加强社会矛盾纠纷排查调处体系建设。乡综治办连同乡司法所作好矛盾纠纷排查工作，进一步健全和完善了矛盾纠纷定期排查工作制度和零报告制度，并做好每一季度向县综治委上报一次全乡矛盾纠纷排查调处的报表和台账。同时，制定出《关于健全完善矛盾纠纷排查化解工作体系的意见》，进一步落实各村委会、乡直各单位和有关人员在矛盾纠纷排查工作中的责任，使各种社会矛盾和纠纷在基层得到及时有效的化解，年内没有发生10人以上部门群体上访的事件和因民事纠纷调解不及时而引发的重大刑事案件。
四、加强重点防范措施得力
(一)以专项整治为突破口，推动综治各项专项领导领域防控体系的建立和完善，乡综治办通过年初制定的社会治安综合治理目标责任制的考核标准，对中小学防范青少年违法犯罪，维护学校周边环境治安整治及流动人口、刑释解教人员的帮教安置工作都作了明确的规定并采取统一部署，认真督导，推动落实的方式来全面开展各项工作。
(二)坚持创建“平安乡”、“平安村(组)”活动，进一步深化具体措施，并做好“平安单位”和“平安乡”的复查汇报工作。
(三)乡综治办连同乡派出所每半年排查一次整治治安混乱和突出治安问题的政治工作、治安形势分析报告及开展公众安全感调查，并将开展结果上报县综治委。上半年共发出调查表120份，收回113份，调查情况反映良好。群众满意度达96%以上。
五、健全和完善治安防范体系，逐步实现治安防范体系的社会化
在去年的基础上进一步完善整体联动实施方案，健全各种工作制度。各签订责任制的单位在防控体系建设中责任落实，各单位能按各自职责开展工作，使单位内治安、刑事案件明显下降，年内未发生群众性事件和无重大治安案件。
乡村治理工作体系篇3
一、试点背景
随着我国经济社会发展和工业化、信息化、城镇化加快推进，城乡利益格局深刻调整，农村社会结构深刻变动，农民思想观念深刻变化，农民诉求日趋多样，迫切需要加强乡村治理体系建设，在乡村治理的理念、主体、方式、范围、重点等方面进一步创新、调整和完善。促进乡村全面振兴，必须夯实乡村治理这个根基。乡作为农业乡镇，素有“文化兴乡一枝花”的美誉，通过强化基层党组织的领导，利用新时代文明实践站（所）建设，结合传统的剪纸、农民画、民乐队等群众自建组织，实现群众自治、法治、德治融合发展，从而在全乡探索推行乡村治理的新路径。
二、试点思路
坚持以新时代中国特色社会主义思想和党的精神为指导，按照乡村振兴战略的总体部署，以乡村治理体系和治理能力建设为主攻方向，以增进农民群众的获得感、幸福感、安全感为基本前提，以健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系为根本目标。
三、工作内容
（一）发挥基层党组织战斗堡垒作用。
1.加强农村基层党组织建设。把政治素养高、工作能力强作为基层党组织班子建设的标准，不断提升党组织书记抓脱贫攻坚、乡村振兴、集体经济发展能力水平。每年至少组织一次党组织书记培训班，召开党组织书记述职述廉大会，力争实现党组织书记“一肩挑”。对党组织书记实行负面清单式管理，制定出台《乡村街党组织书记队伍优化提升“三年行动计划”方案》。（牵头领导：，责任单位:农组办、各村）
2.加强农村基层党员队伍建设。保持基层队伍稳定，提升干部队伍薪资保障。大力吸引优秀人才到村任职，逐年增加村干部绩效工资标准。建立后备干部人才库，鼓励选拔一批政治素质好、奉献精神强的人员到乡扶贫工作站、城管队伍中跟班学习，经考核合格直接安排到村任职。注重从致富能手、返乡经商人员、大学毕业生、复员退伍军人中培养选拔有潜力的党小组长，选优配强村民小组长。（牵头领导：，责任单位:农组办、各村）
3.发挥基层党员先锋模范作用。利用“”加强对广大党员思想教育，开展党员联帮户、党员承诺践诺、党员志愿服务等活动，每个村街开设3-5个党员先锋示范岗，按月开展党员先锋评比，推动党员在乡村治理中的带头示范作用。（牵头领导：，责任单位:农组办、各村）
4.提升基层组织管理。推动经济强村战略，大力发展产业，逐步壮大村集体经济，到2022年，实现村集体经济全部达20万元以上，其中有2个达到50万元的村。推进基层党组织标准化建设，优化基层组织硬件环境，实行“一室多用”，进一步规范村级活动场所，打造村、村、村党建示范点建设。（牵头领导：，责任单位:农组办、各村）
（二）发挥村民自治的基础作用。
1.规范村民自治组织选举程序。结合村民换届选举“三项制度”改革，扩大村民选举知情权和监督权，各村推进观察员制度、定岗选举制度和“一票”选举制度。健全村民监督委员会，完善村务监督机制，纪委监委加强对村民委员会的联系指导工作。（牵头领导：、，责任单位:农组办、民政办、纪委办、各村）
2.建立健全民主管理制度。增强民主决策参与，按照“四议两公开”和民主集中制的原则，引导村民通过村民会议、村民代表会议、村民小组会议等方式协商解决问题，充分发挥村民代表的议事决策作用，利用村小组会、板凳会议、农民夜校、老年学校等开展议事活动，真正把决定权交给村民。（牵头领导：、，责任单位：民政办、妇联、团委、各村）
3.健全村务监督机制。健全完善村务公开栏，将党务、村务、财务分项分类列入监督内容，每3个月公开一次村级财务状况，打造阳光财务。成立村民理财理事会，强化村务监督委员会审计监督职责。（牵头领导：朱国富，责任单位：纪委办、财政所、各村）
4.完善村规民约。制定门前三包，明确保洁责任区域。组建道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌会、乡贤文化促进会，深化道德评议、乡贤议事活动，对高额彩礼、薄养厚葬、人情攀比、忤逆不孝等突出问题专项治理，弘扬传统美德、树立文明新风。以汪墩村为先行试点村，积极鼓励本村的社会贤达人士组成乡贤议事会，为乡村治理发展出谋划策，2022年7月后在全乡全面推广。（牵头领导：、、，责任单位：文明办、民政办、各村）
（三）发挥基层法治的保障作用。
1.开展“法律进乡村”活动。推进农村社会治安防控体系建设，大力推进“一村一辅警”机制，深入开展扫黑除恶专项斗争，依法打击整治犯罪活动。各村设置宗教协管员，加强对非法宗教、活动的打击力度。健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，大力开展农村微腐败整治。（牵头领导：，责任单位：综治办、派出所、司法所、各村）
2.深化基层平安创建。各村组建卫生保洁队、乡风文明劝导队、治安巡逻队，结合环境卫生、道路管护、移风易俗，开展日巡夜巡季巡活动，不断增强农村治安防范水平，全面提升群众的安全感满意度。切实加强对人员、刑满释放人员、社区矫正人员、吸毒人员等人群管控服务，坚决预防极端事件发生。（牵头领导：，责任单位：综治办、派出所、司法所、各村）
3.大力推进法治乡村建设。积极创建洞阳村、花寺街道为市级“民主法治示范村”，推动法治文化载体和阵地建设，到2022年底实现村村建有法治文化广场。实施“法律明白人”和“法治带头人”双培养工程，到2022年底全乡“法律明白人”全部轮训一遍，加强对村组干部的法制培训，把基层各项工作纳入法治化轨道。（牵头领导：，责任单位：司法所、各村）
（四）发挥乡村德治的支撑作用。
1.大力弘扬农村传统美德。开展新时代文明实践站（所）创建活动，村、村为市级示范点，村、村、村、村、村为区级示范点。每年开设两期以家风家训、德育美育、好人好事为主题的道德讲堂，宣讲先进典型事迹。各村成立民乐队、舞蹈队、戏曲班，通过乡村春晚、农民丰收节等演出的方式塑造可亲、可敬、可学的模范形象，营造见贤思齐、崇德向善的社会氛围。（牵头领导：，责任单位：文化站、妇联、文明办、各村）
2.以社会主义核心价值观引领乡村文明。践行社会主义核心价值观，巩固党在农村的思想阵地，发挥村级综合文化服务中心作用，注重培养党员、积极份子，各村开设青年读书班。利用党员活动室和新时代文明实践站（所），开展好每月主题党日活动，组织剪纸、农民画、书法艺术家举办乡风文化节活动，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。（牵头领导：，责任单位：文化站、妇联、团委、各村）
3.持续开展乡风文明培育行动。结合美丽乡村建设，实施“村级文化带头人”选拔培训计划，试点配备村级文化组织员。加强村级文化长廊（好人馆）建设，传播“好人文化”。村、村为省级美丽乡村中心村、村为省级美丽乡村示范村。各村设立“善行义举榜”、“红黑榜”，对良好家风、淳朴民风褒扬正面先进，对婚丧嫁娶大操大办、封建迷信、酗酒、薄养厚葬等旧风陋习，曝光反面典型，引导形成正确价值取向。（牵头领导：，责任单位：文化站、文明办、各村）
4.开展文明新风评比活动。营造乡风文明新风尚，每半年组织开展一次“五好一美”“好媳妇、好婆婆”“优秀家风家训”评比活动，每季度组织开展“最美家庭”“清洁庭院”评比。分年度做好村、村、村、村、村市级卫生村工作。（牵头领导：、、，责任单位：妇联、团委、文明办、农综站、各村）
（五）发挥社会力量的协同作用。
培育孵化社会组织，完善落实孵化培育、人才引进、资金扶持等政策，大力培育农村公益性、互、自治性社会组织。充分发挥工青妇、法学会等群团组织在联系群众、团结群众、组织群众参与民主管理和民主监督的作用。激发参与意识，鼓励新型农业经营主体参与乡村治理的积极性主动性。（牵头领导：、，责任单位：党政办、工会、妇联、团委、司法所、综治办、农综站、各村）
四、方法步骤
1.实施准备（2022年4月）：成立组织，明确职责分工，拟定试点示范工作实施方案，上报审核。
2.宣传发动（2022年5月-6月）：召开动员部署大会，广泛开展乡村治理工作宣传发动工作，宣传乡村治理工作的目的、意义，加强上下联动，让广大乡村干部群众积极参与到乡村治理活动中来。
3.组织实施（2022年7月-2022年12月）：对照试点示范内容，按照各项目标、任务及要求，积极探索、先行先试、敢于担当，着力解决基层治理工作中存在的主要问题和薄弱环节，确保试点示范内容落实落细。
4.巩固提升（2022年1月-2022年12月）：总结完善乡村治理试点示范工作的成果，进一步抓整改、补短板、促提升，形成乡村治理的典型经验。
五、预期效果
到2022年12月,辖区乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高,党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善,乡村社会治理有效、和谐有序,乡村治理体系和治理能力有较大的提升,人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实。基本达到可复制,能推广的试点示范效果。
六、组织保障
1.组织领导。成立乡乡村治理试点示范工作领导组，具体负责乡村治理的整体谋划、组织协调、统筹推进、督促检查和综合考核等工作。牵头单位要结合各自职能精心谋划，细心组织。责任单位根据目标任务，抓好工作落实，切实发挥村党组织的领导核心作用，对辖区乡村治理工作负总责。
乡村治理工作体系篇4
关键词：联村社区；行政村；治理
中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）03-0005-07
一、联村社区问题的提出
城乡发展一体化是破解中国“三农”问题、破除城乡二元结构的根本之举，将给农村社会带来历史性的深刻变化。近些年来，农村城镇化、基本公共服务均等化、农村基层社会管理创新等形成的“合力”推动着农村基层管理体制的变革。其重要表现之一，就是设置农村社区。农村社区的设置现实中主要有两种类型，即“一村（指行政村，下同）一社区”和“几村一社区”。“一村一社区”，就是以一个原有行政村为单元设置社区，虽然它也潜存着“社区”与“行政村”的关系问题，但相对比较简单。“一村一社区”还有一种情况，就是几个行政村合并后建立一个社区，可称为“并村社区”。“并村社区”实际上已合并为一个行政村，在实质性并村社区，其“社区”与“行政村”的关系与“一村一社区”基本类似。“几村一社区”，又称“多村一社区”或“跨村社区”、“联村社区”，即覆盖数个行政村范围的农村社区，其目的，内涵了提高公共品供给效益、加快城镇化集聚效应、优化农村基层综合管理的多重追求。
由于“联村社区”是自“撤社建乡”后，国家政权第一次大规模往乡镇以下延伸，因此受到学界和社会的广泛关注。实践中也面对以下一些突出问题：乡镇（街道）政府到底该不该设置跨行政村范围的社区、建立（派出）治理机构？社区与域内各行政村在组织关系上应怎样建构，是行政领导式的关系还是指导式的关系？社区与行政村在农村公共品供给关系上应怎样构建，是各管各的还是整合运行？农村公共服务与管理的日常工作平台应该由谁来搭建，是政府还是行政村？正确认识和解决这些问题，直接关系到农村社区今后的发展命运。
二、联村社区建设正当性及其治理难点的理论分析
在多村的范围内建立统一的社区，在当下的中国显然非民间力量可为，而是政府的“建构秩序”，是一种政府行为。在“多村一社区”的背后，是敏感的“乡―村关系”，而乡―村关系又反映了“国家―社会”的关系，体现了“行政权”与“自治权”之间的张力。“乡―村关系”目前的法律定位是“乡政村治”，具体来说，乡镇是最底层的国家行政体，村是社会基层的群众自治体。因而，乡―村关系不是“领导―被领导”的行政从属关系，而是“指导―协助”的关系。乡镇政府指导和支持村民自治组织开展自治但不干预村民自治范围内的事务；村民自治组织协助乡镇政府开展工作。“多村一社区”的建构可能会对原有“乡―村关系”的取向带来改变。其中，必须正确认识和处理相互关联着的三个重要问题：一是乡镇（街道）政府该不该建构跨行政村范围的社区？二是乡镇政府该不该在联村社区建立（派出）治理机构？三是社区治理机构与社区内行政村到底应该是一种什么样的关系？
笔者认为，在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性。在中国的山区，自然村落数量众多、空间分散，人口集聚规模小，因而往往采取“一村一社区”的建构模式。但是，这种模式也显示出了明显的不足：相对于公共服务设施建设的大量投入而言，它的服务人群过少，公共服务设施势能过剩，投入效益不高；随着我国城镇化速度的加快，在未来的数十年内大量农村人口将向城镇转移，届时，星星点点的以目前行政村为单位建设的社区基本设施，有可能成为历史的遗迹，这将造成历史性的浪费；向农民提供均等化的基本公共服务本该是政府要承担的事情，政府没有能力向繁星一样散布的农村社区提供均等的服务管理人员。因此，在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区，一者有利于提高公共服务设施等资源的使用效益；二者有利于顺应并引导广大乡村向小城镇发展；三者也增加了政府承担农村公共服务和管理成本的现实可行性。所谓“联（跨）村社区”，就是在保留行政村体制不变的基础上，根据地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似的原则，把若干行政村组合为一个综合服务区域，其远景目标是发展为一个中心村乃至小城镇。
既然在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性，那么，这种社区治理机构由政府来构建并派出，在当下的中国也就势所必然。这不仅是因为基本公共服务的提供是政府的职责，还因为中国目前民间还远远不具备自组织的能力，特别是不具备村际之间合作共治的能力。在“一村一社区”模式下，关系单一，社区不构建自己的组织体系和运作框架，完全依靠行政村的组织体系运作，但在“多村一社区”模式中势所难行。既然在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性，既然社区的治理机构在当下中国必须由政府来派出，那么，就会遇到一个最关键的问题：社区机构与区域内的行政村到底应建构一种什么样的关系？
联村社区治理机构与各行政村的关系本质上反映的是“乡―村关系”，即“政府管理”与“基层自治”的关系。村民自治制度推行20多年来一个始终存而未解而又事关制度核心价值的问题，是基层政府行政权力之“手”不断向村民自治域有意无意地延伸，侵蚀村民的自治权利，致使村民委员会严重“行政化”。这一问题为许多学者所诟病。新世纪新阶段，伴随城乡发展一体化、农村城镇化的快速推进，伴随政府公共服务大举下乡、基层社会管理携手联治，我国农村社会又踏上了新一轮的历史性转型进程，“乡―村关系”又出现了一系列历史性变化。我们应该站在新的历史平台上来审视城乡发展一体化进程中的“乡―村关系”。“站在新的历史平台上审视”，不是说城乡一体化发展了，农村基层群众的自治就可以取消了，可有可无了，也不是说村民委员会的“行政化”就变得合理了，而且应当加强了；而是说，我们应该远瞻一下城乡发展一体化目标实现后的中国，“乡―村关系”、村民自治将是一种怎样的状况，即今后的目标（理想）模式是什么？我们应该探讨，以目标模式为方向、适应现阶段特征的阶段性模式应该是什么？在构建阶段性模式过程中，会出现哪些渐进式的必要的过渡？
对于实现城乡发展一体化后中国“乡―村关系”、村民自治的目标模式，我们虽不能描出清晰的样式，但有一点是肯定的，就是随着城镇化的推进，大量的农村人口、一定的土地将被转移出来，现有的分散的、封闭性较强的以村庄为单元的自治将被打破，将被组合成为更大的基层群众自治体，转型为更大范围内的农村基层群众自治。更大范围和规模的基层群众自治体的负责人，将更多地承担起国家政策的落实、国家法律的执行等政府委托的公共事务，即在当好村民“当家人”的同时，更多地扮演政府“人”的角色，从这个意义上说，村民自治组织的“行政化”会不减反增。这里的“行政化”不是指被广泛诟病的损害村民集体权益的“行政化”，而是指负责人工作性质上更多承接政府下传事务，负责人身份上更多具有“公职”倾向，自治体类型上更多显示“类地方自治”的色彩①。
接着我们来思考目前阶段的阶段性模式。农村城镇化、政府服务下乡、社会管理整合“合力”齐下，客观上提出了适当扩大农村最基层自治单元以适应城乡发展一体化进程的要求，各地尤其是平原、盆地区域的“并村热”因而就有了它的内驱力。但是，农村最基层自治单元的提升，现实中遭到了分散的、封闭的以村庄为单元的自治的不同程度的抵制，操作中也遇到了一些较难解决的实际问题，也就是说，城乡发展一体化趋势下的扩大农村最基层自治单元的客观要求与现有的以村庄为单元的自治发生了矛盾。正是在这样的背景下，一种过渡的模式诞生了，这就是“联村社区”；正是在这样的社区里，遭遇了“社区”与“行政村”两者的博弈关系。
联村社区中“社区”与“行政村”关系问题的实质在于，在城乡一体化发展的现阶段，在现有“乡政村治”体制下，国家行政域与村级自治域这两个治理域和治理体系如何有效勾连。显然，这两个治理域和治理体系相互交叉渗透，关系复杂。就联村“社区”来说，它是在不变更行政村（村民自治单元）的基础上建立的，因此我们一方面要尊重社区内各行政村自治权利的完整性，一方面要考虑如何使社区不被虚置，能真正运作起来，要考虑如何在两者的交叉渗透中逐步养成真正的“社区”意识，建成真正的“基层社会生活共同体”，以便为下一阶段提升基层自治体的单元或层级奠定基础。基于这样的治理思路，我们既要努力克服各行政村囿于自身利益而对社区建设有形无形的抵制，防止因狭小地域限制和狭隘利益羁绊而拖延、妨碍社区建设，让社区的整合能力抵达各行政村；又要精准选择国家力量和事务进入村庄的路径，以免损害村民自治法定制度。
三、联村社区治理机构设置的三种类型及其评析
1.实践中的三种不同类型
联村社区组织的基本工作内容是提供跨村公共服务与管理，其领导、管理机构是“社区××委员会”，服务与管理平台是“社区公共服务中心”。作为社区领导机构的社区委员会的性质、职能定位，是确立“社区”与“行政村”关系的关键。这实际上也是建构什么样的乡村基层治理机构问题。从现实视角观之，设立联村社区确是因应农村公共服务、综合管理和城镇化进程的现实之需，那么，社区治理机构的设置必须考虑两个基本问题：一是社区治理机构必须有统筹区域内公共服务和公共管理的能力，使得社区能有效地运作起来，因而必须给它以起码的赋权；二是对社区治理机构的赋权，必须以不侵害村庄自治权利为限度。
具体到联村社区治理机构的性质，到底是建构一个行政性的权力机构，还是建立一个带有一定行政色彩的协调机构，还是建立一个其他什么性质的组织？这考验着主政者的智慧。目前实践中主要有三种类型设计。
一是政府派出机构直接领导域内村级组织。浙江舟山2006年前后实行农村“社区管理委员会”制度。其特征是：（1）社区管理委员会领导域内各村的村级组织，统管跨村社区范围内的几乎所有事务。（2）社区管理委员会主任由乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）按干部任用程序决定“选派”、“任命”，故而往往是乡镇（街道）下派的带薪干部。（3）社区管理委员会委员5―7人，由乡镇（街道）“选配”各村村主任担任，其工作导向职业化、专业化，“进社区管委会后，他们就成为国家买单的脱产干部（要求坐班）”（当地干部言）。
二是设立行政协调性组织但不干涉域内各行政村的工作。山东诸城建立“社区发展委员会”。其特征是：（1）社区及其机构的设立以不改变行政村与乡镇（街道）政府的原有关系为前提。（2）社区发展委员会在乡镇（街道）政府的领导下，围绕社区化建设、服务与管理发挥协调指导作用。（3）社区发展委员会不是一级行政管理机构，与社区内各村庄及其他单位不存在上下级隶属关系，不干涉村级内部事务。②
三是联合党委领导各行政村党组织。浙江宁波在联村社区设置“社区联合党委”。为使联村社区能有效地运作起来，宁波进行了独辟蹊径的探索：（1）首先在联村社区设置“社区联合党委”，作为域内公共服务和公共管理的最高决策机构，对区域内政府型公共服务和管理的提供，实行统筹领导，同时成立行政性的“社区委员会”，作为“社区联合党委”决策的牵头执行机构。（2）社区联合党委的书记，由乡镇（街道）干部兼任，委员由各村党支部书记担任。（3）社区联合党委下属支部采取“1+N”模式。“1”为综合支部，“N”为各村党支部，联合党委与“1”和“N”之间，是严格的领导与被领导的上下级关系。
2.对三种不同类型的评析
基于前面的理论分析，我们认为，浙江舟山农村“社区管理委员会”模式是一种错误的选择。“社区管理委员会”实际上成了乡镇（街道）政府（办事处）的一个行政性的派出机构。通过乡镇（街道）政府伸向社区的这只“脚”――“管委会”的作用，很大程度上把法律规定的乡镇（街道）政府与行政村的“指导―协助”关系，转化为“命令―执行”的关系。这就有可能冲击、损害、动摇法定的村民自治制度。③前述论及，随着城乡发展一体化的推进，现有的分散的、封闭性较强的以村庄为单元的自治将被打破，转型为更大范围内基层群众自治体，自治体会更多具有“类地方自治”类型④，因而会更多承接政府下传事务，负责人会更多具有“公职”倾向⑤。但是，第一，“类地方自治”既不同于西方资本主义国家的地方自治，也不同于我国历史上有过的“村公所”，它是村民自治的一种演进发展，它与村民自治具有同样的国情根基――农村土地等资产的集体所有制，它与村民自治具有同样的使命――管理好以村（组）为单元的集体土地等资产。只要农村的集体土地所有制不改变，中国就难以搞西方式的地方自治，地方政府就没有充分的合法性直接介入村庄的治理。目前情况下试图直接介入，就必然以损害村民自治、损害村民利益为代价。第二，即使是向“类地方自治”模式迈进，也须经过许多过渡环节，舟山想一步求成，显然犯了急躁冒进的错误。另外，舟山虽然在农村社区也建立了党组织，但事实上把社区管理委员会置于社区党组织之上，社区管理委员会成为实际上的社区“老大”，这也违背了农村同级党组织居领导核心地位的根本原则，犯了大忌。⑥
诸城的“社区发展委员会”同样具有乡镇（街道）政府派出机构的性质，也就是说，我们依然可以把“社区发展委员会”看做是乡镇政府的影子和化身。这类组织架构下延村庄，在政府基本公共服务下乡背景下是势所难免的，但往往会成为扭曲乡―村关系的离异性力量。与舟山“社区管理委员会”不同的是，诸城给“社区发展委员会”的定位是“协调”、“指导”（各行政村），而不是领导与管理。“社区发展委员会”与村级组织的职能区分与相互关系是：社区是政府延伸在农村的政府性公共服务提供和农村基层社会管理的中间平台，“社区发展委员会”不是以生产经营为主的经营性组织；村委会侧重村级管理和村级集体资产的经营；乡镇（街道）政府及其部门需社区协助完成的行政事务或临时性工作，要与社区进行协商，并坚持“权随责走、费随事转”；村党支部、村委会需支持社区服务与建设，配合社区服务中心开展服务工作。⑦
我们认为，诸城的“社区发展委员会”模式比较好地设计了联村社区组织的职能定位及其与村级组织的关系，基本上没有造成对村民自治权利的新的侵害。具体来说，第一，它没有借此强化“乡―村关系”范畴中的乡镇政府的权力，即没有趁势侵害村级自治体的权利。第二，借助跨村社区这个公共平台，通过乡―村之间的互利共赢，还可能使乡―村关系走向和谐。若果能如此，就是一个成功的模式。但让人隐忧的是，社区发展委员会作为乡镇（街道）政府的派出机构，能不能收得住伸向行政村的欲望之手。“尽管诸城市规定农村‘社区’不干涉社区内各村事务，村党组织和村委会在乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）的领导下积极支持社区建设；但是，如何处理社区与行政村的关系，仍是亟待破解的难题。”⑧
宁波“社区联合党委”模式，既不同于舟山“社区管理委员会”模式，也不同于诸城“社区发展委员会”模式。第一，与舟山不同，宁波选择了一条特殊的解决路径，巧妙地规避了对村庄自治权利的明显侵犯。舟山模式选择的是一条“行政路线图”，设立乡镇（街道）政府的派出机构“社区管理委员会”，诸城也基本如此，设立行政性的“社区发展委员会”。宁波的设计者们则与此不同，走的是一条“党组织路线图”，通过党组织的创新设计来解决问题。在联村社区建立“联合党委”和行政性的“社区委员会”，“联合党委”上承乡镇（街道）党（工）委，下辖各行政村的党组织（支部或总支），这样就把乡镇（街道）党（工委）委与行政村党组织的上下级领导与被领导关系（符合规定），变成了联合党委对各村党组织的领导与被领导关系。由联合党委领导各村党组织，再由各村党组织去领导各村村民自治组织（符号党规和《村民委员会组织法》规定）。就联村社区内的公共服务事务乃至政务，由联合党委作出决定、社区委员会牵头督促，再由各村党组织负责在村里贯彻落实，联合党委在社区有效发挥着领导作用。可见，联合党委实际上是乡镇（街道）党（工）委因为应联村社区建设需要延伸在社区的一个机构，承继了乡镇（街道）党（工）委的职权，目的是作为“核心”统一领导社区层面的公共事务与公共服务。宁波的“社区联合党委”与舟山的“社区管委会”，同为派出机构（或派出组织），但宁波是从党委系统上作组织延伸，这条“党组织路线”，合理又合法（符合党规）。与浙江舟山市的“制度外创新”相比，宁波的这种“制度内创新”在现有的体制下，不失为聪明之举，显示出其合理性和正当性优势。⑨第二，宁波的解决路径，又有效克服了社区治理组织运作乏力的困境。诸城的设计避免了社区组织对原有村级治理结构的冲击，但也易造成社区治理组织权能不足，难以整合社区内的建设资源，社区建设要求难以在各行政村贯彻落实等问题。诸城的农村社区运行过程中“很少看到村委会成员和村民参与的身影”，“这是将‘农村社区’与村民自治视为两个不同的事物”。⑩宁波设计中的“联合党委”则可避免这一点。“联合党委”的实际权能和运行效率甚至不亚于舟山的“管委会”。从中国特有的政治架构来看，中国共产党是既领导各级政权、又领导基层社会的法定的领导党，各级党组织特别是政权中的党组织本身就与政权机构一起运行，乡镇政权中的党组织则与农村基层社会的党组织形成垂直性的领导与被领导关系。多重因素的作用，使“联合党委”的效用更强更大，对各行政村更具有统摄力。
当然，宁波“联合党委”的强势，也自然会引发如舟山“管委会”一样的“侵权”之忧。从体制上说，乡镇（街道）党（工）委与各行政村党组织的关系不同于乡镇（街道）政府（办事处）与各村民委员会的关系，它历来不是“指导―协助”的关系，而是“命令―执行”的关系。由此而生发的农村党―政―村民自治体的复杂关系，是导致村民自治“行政化”、自治权“空置”的重要原因。如乡镇党委政府有可能借助于乡―村党组织的隶属关系和村级党组织对村民自治的领导关系，而把乡政村治变成实际上的上下从属关系。但这是一个“老毛病”，它虽不是因“联合党委”才产生的，却要防止因“联合党委”的设置而加重。也就是说，宁波设计的通过党组织系统对各行政村实施领导的“党组织路线图”，从形式上看完全是在现有体制之内的运作，但也隐藏着侵害各行政村自治权利的可能性，应予谨防。
四、联村社区公共品的供给主体及其关系分析
1.联村社区公共品的供给主体
乡村治理工作体系篇5
关键词：农民合作经济组织；乡村治理；经济发展
农民合作经济组织参与乡村治理模式，看似一种新的乡村政治管理模式，但是又缺少相应的制度。农民合作经济组织与乡村治理相互合作，其主要特点就是从乡村治理中加入了自组织与市场竞争的新元素，充值体现了乡村治理运营方式、机理与实践性。从目前新农村建设发展规划分析，在乡村治理中有效融入合作经济组织，是新农村建设的一种新的方式。本文将对农民合作经济组织与乡村治理相融合发展形势进行分析，并提出了相应的发展建议。
一、农村合作经济组织参与乡村治理现状分析
我国相关部门在对农村合作经济组织参与乡村治理中作出了相应的工作部署，本次课题在对农村合作经济组织参与乡村治理研究中主要是从老百姓的参与意识、参与态度及参与行为方面进行系统性的分析，并根据其存在问题提出针对性的建议。农民合作经济组织参与到乡村治理的程度有一个标准的裁定，其主要是由三种形式组成，分别是分散型参与、统一参与和分离参与。
1.分散型参与模式。分散型参与模式是指在农民合作经济组织参与到乡村治理中的参与意识、参与态度与参与行为力度较小，同时三者所形成的功能对于乡村治理带来的实际性作用相对较小。从分散型参与模式中的参与意识来看，往往是农民专业合作社社员从思想上对于公共基础设施建设不够重视，不能将自己的技能特长应用在乡村公共事务上来。社员从参与态度来看，农民专业合作社社员对于乡村公共事务普遍是不闻不问，自主承担相应责任的现象很少；从参与效能方面来看，农民专业合作社在乡村事务处理方面起到的作用较小，在乡村治理方面所做的工作不够充分，其中包括了合作社参与到村组政策决策、协调农民与政府之间关系方面所做的工作还比较少。
2.统一参与模式。统一参与模式是指农民经济合作经济组织在乡村治理方面的参与意识、参与态度及实际行为方面的向心力保持与乡村治理参与程度一致。农民经济合作社从思想上来维护乡村公共基础设施建设，在乡村政策决议方面合作社也是竭尽全力协作。从合作社的参与态度方面来讲，农民合作社将全身心投入到乡村公共事务工作中，并在此承担起相应的责任，所起到的作用上农民合作社为乡村事业发展所做的工作受到了人们的广泛认可。从参与行为上来看，农民合作社为乡村基础设施建设提供了较多的资金扶持，在业务参与方面主要是以农民技术培训、提供就业岗位为主。合作社参与到乡村治理方面的程度比较高，合作社完全参与到了乡村的决策制定、乡村基础设施建设，同时为农民与政府之间建立起一条稳定的沟通渠道。
3.分离型参与模式。虽然农民合作经济组织对乡村治理参与意识、参与态度与参与行为上具有很强的向心力，但是从实际角度出发对于乡村治理参与程度非常低，这是属于分离型参与。从某种程度来讲，农民合作经济组织的参与意识上只是对乡村基础设施建设进行关注，同时也会为乡村公共发展提出一些建议。从参与态度方面来讲，农民合作经济组织主要是从情感上对乡村的服务比较积极，也愿意承担其相应的职责。从参与行为来看，农民合作经济组织给予乡村基础设施建设提供的资金还比较少，给当地村民提供的技能培训与就业岗位较少。农民合作经济组织参与到乡村治理程度比较低，对于村委会的决策、公共产业建设及政府部门信息交流水平较低。
二、农民合作经济组织参与乡村治理存在问题
1.农民合作社参与向心力不强。从当前农民合作社成员的发展形式来看，农民合作社成员在乡村治理方面的参与意识、参与态度及向心力都是比较弱。有些合作社成员在参与村委工作方面的态度与大部分村民一样都是漠不关心。农民合作社成员参与村委会选举中也是走个形式而已，选举前对于选举对象没有充分的了解，在填写选举单时随意填写，或者是以随大众的心理来填写选举单。村委会作出相关意见决策的时候，许多农民合作社成员也不会发表自己的看法；从乡村治理方面看，参与意识比较单薄，许多合作社成员在村委会工作开展不是很关心；几乎没有使用过民主监督权，也未向村委会提及相关的情况。农民合作经济组织和乡村治理方面的协调关系不一致。
2.农民合作经济组织制度不明确。我国农民合作社的发展是以“先发展，后规范”的模式在摸索前行，从发展中发现问题然后再去解决，这也造成了农民合作社在发展过程中出现的各种问题。从合作社的成立来看，一些农民合作社虽然由多人组成，但是合作社的运营还是一个人来进行，或者是为了套取国家的扶持资金而成立一个合作社，合作社中并没有组织成员。例如有些合作社虽然已经在工商部门注册登记，可是在运营管理方面却是一个空壳组织，合作社的组建形式很不规范。从合作社的管理形式来看，大部分合作社在运营过程中缺少规章制度，合作社的经营范围较小，市场竞争能力较弱。总而言之，目前合作社成立不是很规范，其运作上不能很好地带动周边农户发展，服务水平较低。
3.农民权利意识淡薄。解决“三农”问题的核心点就是农民问题，而农民问题的重心就是农民权利问题。目前农民合作社与乡村治理方面，虽然说我国当前合作社参与乡村治理的发展形式各地区差异不同，可是从当前来看，主要是农民缺少合作经济组织与乡村治理的发展理念，特别是思想上广大农民还是缺少合作意识。在农村经济快速发展的今天，农民自主意识与个体意识在不断地提升，可是从公共参与形式与合作方面来讲，农民经济组织在参与到乡村治理方面的工作还不够。究其原因是农民对于合作社经济组织参与到乡村治理方面的意识不足，没有承担起自己在乡村治理方面应尽的权利与义务。这也与当地政府部门在农民权利宣传方面的工作不充分有关。
4.对农民经济合作社缺少信任。对于农民经济合作社的成立及运营来看，还是存在较多的问题，农民合作社带动周边农户参与到乡村治理方面的工作较少。其主要原因就是村委会与当地政府部门对于合作社参与到乡村治理这一模式不能正确理解，对农民合作社不是很重视。农民经济合作社是目前农村经济发展的重要组织形式，可以将农民个体户及相关资源整合在一起，在农村经济建设中合作社的作用不容小觑。农民合作社是实现小农户与现代化农业发展的核心载体，也是农村合作性经营的体现，对于深化农村集体产权改革，加强乡村治理体系建设都有重要的现实意义。对此需要农民合作社与乡村治理有效的融合，提升农民合作社参与到乡村治理中。
三、推动农民合作经济组织参与乡村治理发展的相关建议
1.提升农民合作社与乡村治理协同发展理念的认识。农民合作社参与到乡村治理中可以为村民自治制度下的村两委治理起到了一定的促进性作用，农村合作社参与到乡村治理方面的本质就是村民作为乡村治理的主体来使用其权利，有效解决乡村公共事务发展。除此之外，进一步培养全体农民参与到乡村治理中的意识，这样一来可以保证农民权利意识与主体意识之间形成有效融合，推动经济合作社与乡村治理的和谐发展；同时也需要建立起农民合作经济组织参与到乡村治理的法律法规，确保农民从法律层面上基于组织化力量实现农民主体权利合法性。
乡村治理工作体系篇6
论文关键词:村民自治;建设;问题;对策
村民自治在中国基层民主中占有十分重要的地位，是发展社会主义民主的基础性工作。村民自治建设是我国民主政治建设的历史性突破，增强了村民的民主法制意识，转变了村干部的权力观念，激发了村民的参与管理热情，实现了村务公开，对乡村治理、建设社会主义新农村产生了深远影响。
一、村民自治的内涵
村民自治，就是在党的领导和乡镇人民政府的指导下，村民群众按照照党的方针政策和国家的法律法规，实行自己管理自己、自己教育自己、自己服务自己。简单来说，就是村民自己的事儿自己管。具体来说，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。
村民自治主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
民主选举，就是指由村民直接选举产生村民委员会成员。1988年《村民委员员组织法》(试行)开始试行，标志着包括村级直选在内的中国村民自治开始启动，一些农村开始直选村委会。1998年11月4日，《村民委会员组织法》正式通过，从而结束了长达十年之久的试行期。这样一来各省、自治区、直辖市先后修改了村委会选举办法，开始由村民直接提名进行选举，选举的直接性导致村级民主的真实性更加明显。
民主决策，就是村里凡是涉及村民利益的重要事项和村中的重大问题，都由全体村民讨论决定，而讨论的组织形成是召开村民会议和村民代表代会议。
民主管理，就是指由全体村民共同管理村内所发生的一切事务。农村村务包括政务、财务和事务三大类。村务管理有村规民约和村民自治章程两种主要形式以及其他新的管理模式。村规民约起源于中国古代的乡规民约，村民自治章程是将国家的法律、法规和政策同本村实际结合，把国家的大政方针制成干部易于操作，群众易于遵循的具体规定。通过制定、执行村民自治章程，广大村民群众实现了自我管理、自我教育和自我服务，达到了民主管理村务的目的。村民自治章程被村民们热情地称为村中的“小宪法”。
民主监督，由村民直接了解、评议、规范村委会工作和村干部行为，使村干部在群众的监督下，依法工作。民主监督是法律赋予村民的自治权利之一，是村民自治重要组成部分。主要是通过村委会定期报告工作、民主评议干部、村务公开和“民主日”活动。民主评议村干部，以无记名方式，由评议人填写“评议票”(或“测评票”、“考核票”)，按被评议的分数，划分等级，公布结果。
村民自治，通过直接选举村民委员会干部，直接决定村里的重大事务，直接参与村务管理，直接监督村民委员会的工作和村委会干部的行为，达到自我管理、自我教育、自我服务，是农村基层最直接的民主。
二、村民自治存在的问题及分析
(一)村民自治存在的主要问题
1.乡村关系紧张。从传统上讲，乡镇是一级政府机构，当然对村实行领导。村民自治以后，乡镇政府对村的领导变成了“指导”。依照这样的指导关系，村级事务由村民自己管理。而涉及到国家的税收、计划生育、社会治安等事项则由乡镇政府代表国出面进行管理。在这样的一种管理体制下，村民内部的事务乡镇不再干预，而村民对国家所应尽的义务又必希完成。这种新型的政府和农民的关系，很难为习惯于传统行为方式的乡镇政府所接受，也很难适应传统的中央集权的政治体制。
2.“两委”矛盾冲突。村民自治容易导致村委会和党支部发生矛盾冲突。由于村委会的领导是经过村民直接选举产生的，得到了大部分村民的支持和拥护，在村级的权力结构中具有很强的民选的合法性基础。
(二)村民自治存在问题的原因分析
1.现行行政体制是造成乡村关系紧张的原因。一是现行的行政体制是造成乡村关系紧张的压力源。乡镇政府作为行政体系中的最基层组织，处于整个级层组织的最底端，所承受的压力往往最大。在许多地区，乡镇政府名义上是一级独立的政府，但实际上形同于县的派出机构，只是执行来自上级党政与各部门下达的任务而已。在压力型行政体制下，乡镇政府往往只能选择对上负责，调动一切资源为完成上级下达的各项指标服务。在体制性的压力下，乡镇政府没有动力和精力指导和支持村委会工作。二是“两委”体制为乡镇政府控制村委会提供有利条件。如果说压力型行政体制激发出了乡镇政府控制村委会的动机，那么村委与村党支部的“两委”体制则为乡镇政府控制村委会提供了便利条件。《村民委员会组织法》明确规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”，这就明确了“两委”中村党支部与村委会是领导与被领导的关系。
2.制度设计和思想认识是导致“两委”矛盾冲突的原因。一是制度设计的模糊性。现行相关法律、条例对两委工作范围规定是模糊的。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定:村党支部是农村各种组织的领导核心，讨论决定经济建设和社会发展中的重要问题。但究竟如何体现“领导核心”，究竟什么才是“经济建设和社会发展中的重要问题”等都没有明确的规定。《村民委员会组织法》虽然在第3条规定了党支部的领导核心，但在关于村委会职责的规定中，又几乎囊括了农村经济建设和社会发展中的重要问题。二是传统的思维定式。党支部是党在农村的基层组织，并且在很长的一段时间里，发挥着巨大的作用，形成了较强的权威。党支部认为“既然党支部是领导核心，当然对村里的事有决定权”，长期以来的工作方式也形成了“党支部书记是一把手”的观念。但是，党支部的权威随着经济体制和管理体制的改革权威性受到了来自村委会的挑战。三是乡镇的干预因素。在长期的工作过程中，乡镇与村党支部结成一种“天然的同盟关系”，因为当时还没有村委会，况且整个20世纪80年代和90年代初期村委会的地位和作用也不是那么突出，乡镇有事、有工作，一般都直接找村党支部。
三、如何加强村民自治建设
(一)坚持党的领导和依法办事
村民自治要坚持党的领导和依法办事两条原则。党的十五届三中全会《关于农村工作若干重大问题的决定》强调:“发展农村民主，必须贯彻依法治国方略，同健全法制紧密结合。坚持有法可依，执法必严，违法必究。”又强调:“扩大农村基层民主，必须贯彻依法治国方略，同健全法制紧密结合。坚持统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡(镇)、村基层党组织的领导核心作用。”
坚持党的领导，这是宪法和党章精神的体现，也是由我们国家的性质决定的。村民自治只有在党的领导下，才能保证正确的政治方向，把亿万农村群众政治主动性和参政议政的积极性充分发挥起来，提高村民自治的质量。
坚持依法办事，就是要在法律法规允许的范围内开展自治活动，也就是说自治活动的内容不能有与国家法律法规相违背的地方，不能超出法律法规所规定的内容和范围。《村民委员会组织法》是保障村民自治的重要法律。宪法和村民委员会组织法规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。它不是一级政府行政机构，但它不同于一般的社会自治组织，它还承担着一些政府的职能。
(二)创造村民自治的制度环境和文化环境
制度建设直接关系着村民自治的成功与失败，当前村民自治的制度化建设仍应围绕四个民主进行，特别是要着重程序性方面的技术设计。从总体上看，选举仍是重点，这是因为选举牵涉的矛盾面很大，是全体村民关注的焦点。选举制度中存在的问题将直接影响整个村民自治制度的发展。同时，也要兼顾到其它三个方面的制度建设，尤其是以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主决策、民主议事制度;以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。做到村务活动有法可依，有章可循，有法必依，有章必循，推进村民自治制度化、规范化、法治化，提高村民自治水平。
文化环境建设的核心内容是树立社会主义民主观、法治观和平等观，消解人们头脑中的等级特权、专制独裁的封建传统文化的影响。在我国社会主义发展进程中，正如邓小平同志指出，“我们过去对民主宣传的不够，实行的不够，制度有许多的不完善”，加之根深蒂固的封建传统政治文化的影响，要使民主、法治、平等的现代观念深入人心，成为社会成员普遍的政治文化心理，路程还很遥远。
(三)理顺“两委”关系和乡村关系
理顺党支部与村委会的关系。党支部是农村的领导核心，这是法律确定的地位，问题在于这一领导核心地位如何实现。领导核心指的是政治上的领导，而非越俎代庖，代替村委会直接办理村民自治的各项事务。党支部要发挥领导核心作用，就是要保证宪法、法律和党的方针、政策在农村贯彻执行，督促村委会依照宪法和法律的规定实行自治，积极提出村的各项发展规划，并通过村民会议或村民代表会议形成决议，监督村委会贯彻落实，监督村委会的工作及村委会干部的行为。
理顺乡村关系。《村民委员会组织法》对村委会与乡镇政府的关系作了明确规定，乡镇与村委会的关系是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系。因此，对乡镇的管理体制要进行改革，要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，改变传统的公共权力自上而下地单向式运行，还权于民，使村民自治名副其实。特别是要切断乡镇与村的经济利益联系，改变“村务乡管”、“村财乡理”的局面。要变以事后监督为主为以事前监督为主，变更多的行政干预为更多的司法监督。
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