风险与应急管理范文篇1
Abstract：AbruptenvironmentalaccidentsareincreasinginrecentyearsinChina，itisparticularlyurgenttostrengthenenvironmentalemergencymanagement，improvetheabilityofenvironmentalsecuritypreventionandwarning，promoteemergencyresponsecapacitytoenhanceabruptenvironmentalaccidents.Thispaperdealswithbuildingacommandplatformforenvironmentalsecurityearlywarningandemergencymanagement.Functionobjectives，overallframeworkoftheplatformaresystemicallyanalyzed，andthekeybusinesssuchasdatamanagementbasedonGIS，environmentalsafetysupervisionandwarning，environmentalemergencycommandschedulingprocessmanagement，decision-makingmanagementaswellasintegratedemergencyresourcesarediscussed.
关键词：突发环境事件；环境预警；环境应急指挥；环境管理；信息技术
Keywords：abruptenvironmentalaccidents；environmentalwarning；environmentalemergencycommand；environmentalmanagement；informationtechnology
中图分类号：X507文献标识码：A文章编号：1006-4311（2016）20-0187-04
0引言
伴随工业化与城镇化进程的不断发展与深入，发达国家一两百年间逐渐出现的环境问题在我国集中显现，环境总体恶化的趋势尚未得到根本改变，突发环境事件呈不断增加的趋势，给广大人民群众的身体健康、生命财产安全和生态环境造成巨大损失，环境安全管理工作面临任务繁重、形势极为严峻的局面[1-2]。
为了有效应对、减少环境突发事件造成的损失，各种环境预警系统和用于处理环境应急突发事件的系统相继建立[3-8]。但由于这些系统利用现代科技管理水平低，应急处置手段单一，实际处理能力较差，在环境事件的处理处置和风险防范方面，处于极为被动的地位，致使一些环境污染事故由于处理不当或者事后无法进行有效应对，贻误了污染防治或控制的最佳时机，造成很大损失。因此从长远发展考虑，我们要改变以往面对环境突发事件时的被动应对、事后处置及经验式管理，从事前主动预防防备、监测预警为主，事中及时指挥与处置，事后科学评估与修复角度出发，围绕各种影响环境安全的风险源展开，摸清各类风险源底数，应急资源底数，建立风险源动态管理机制，开展环境风险评估体系研究，加强风险源应急预警能力建设，提高应急机构与应急队伍的应急能力和整体水平，逐步提升环境安全预警与突发事件应急响应和应急处置能力。同时立足环境安全预警与应急响应与处置的全过程管理，以GIS为基础平台，综合3S（GIS、RS、GPS）技术，互联网技术，无线通讯和传输技术、数据库技术等[9-10]，构建包含环境安全预防、环境安全预警、应急指挥与处置、环境评估与修复等在内的环境安全预警与突发事件应急指挥平台，可以有效提高我国各级环保部门对环境突发事件的应急反应能力，全面提升各级环保部门对环境污染事件的管理效能，对环境安全管理具有长远而重要的战略意义。
1平台建设目标
环境安全预警与突发事件应急指挥平台建设的总目标立足当前环境安全预警与应急管理实际现状，以环境风险源的动态管理为核心，建立基于动态联网的前台环境安全预防系统、环境安全预警系统、环境安全应急指挥系统、环境损益评估与修复系统等和后台基于GIS的环境风险源与应急资源管理信息系统，不断加强环境安全预警与突发事件应急指挥与处置能力，逐步完善环境安全预警与环境应急体系，实现数据集成――通过整合环保部门业务数据、改变以往各种环保数据分散在各个环保部门的情况，解决信息孤岛；业务集成――通过整合日常管理、监控预警、指挥调度、决策支持、灾后评估，使用户可以在统一的用户界面下使用；数据共享――建立与上下级环境安全预警与应急指挥系统以及政府各部门应急指挥系统间的数据共享和协同工作机制；决策支持――通过二三维仿真调度平台，展示多角度、全方位的数据资料，为领导决策提供多维度信息支撑。
2业务流程分析
本平台涉及的环境安全预警与突发事件应急指挥的总体过程分为事前预防预备、日常监测预警，事中应急准备、应急指挥与处置以及事后评估与修复四个环节（见图1）。其事中应急指挥与处置又分为应急响应阶段、应急处置阶段和善后处理阶段三个方面[11]（见图2）。
3平台架构建设
坚持“平站结合、双管齐下”的战略，构建具有监测监控、预警预测、信息、辅助决策、指挥调度、资源管理、应急处置、风险评估和应急评估等功能的环境安全预警与突发事件应急指挥平台。该平台重在预防和准备，通过事前控制提高环境安全突发事件应急能力的有效措施，只有做好了预防，做足了应对准备，才能在发生突况时有序应对，妥善。为此，首先要对环境风险源进行常态化、预防性的监控管理，重点建立区域环境安全评估体系，做好监控预警，能够针对环境隐患及时预警，使环保管理部门能够对突发环境事件进行有效的响应、联络、勘察、处置、指挥、调度、决策、评估等，总体框架见图3。该平台的关键系统结构包括环境安全预防系统、环境安全预警系统、环境应急指挥系统、损益评估分析与恢复系统、环境风险源自动监测监控系统、应急资源库管理系统、12369接警通讯系统、环境GIS管理系统、专家知识决策系统、车载应急指挥移动系统、视频会议系统和视频指挥调度系统等（见图4）。
4关键业务分析
4.1基于GIS的环境数据管理
本系统以二三维GIS平台为基础，实现对环境风险源预警及对突发环境事件的应急指挥调度，使其具备以下功能：①基础地图数据管理功能，如地图数据制作、浏览、测距、导航、定位与查询、等；②环境专题图管理功能，如环境风险源企业分布图、应急资源分布图、救援物资GIS分布图、防护目标分布图等；③GIS分析功能，常规分析如统计分析、插值分析、空间分析等和专题分析如风险源周边敏感区分析、救援物资最短路劲分析、应急资源调度分析、污染物扩散模拟分析和模型分析等。④三维仿真模拟，如对企业或标志性建筑物的三维模拟，对重点风险源动态跟踪分析，对环境事故的模拟以及对事故现场的还原等。
4.2环境安全日常监管预警
①环境安全预防管理：面对环境安全风险日益凸显的局面，针对当前普遍存在的“重常态管理、轻应急管理，重处置、轻预防”的问题[12]，积极主动采取措施预防突发环境事件的发生显得尤为重要，因此我们需要建立环境安全预防系统，用于平时基础性应急预防、预备管理工作，主要从水环境、气环境、辐射源、风险源企业四大方面做好日常基础性的预防防备工作，做到对重大危险源底数清、等级清等，同时摸清各级环保单位的装备、设施、物资等各类应急资源。
②环境安全预警管理：本平台首先要满足对各种环境风险源的日常监管，在摸清各级各类风险源与应急资源底数的基础上，主要以预防性监控预警为主，通过应急值守中的预警情况、人工监测、自动监测监控、视屏监控以及各设备的工况在线监测与分析等，实现对风险源、放射源、重金属、重点监管企业、污水处理厂、流域以及环境空气质量的监测与预警。
4.3环境应急指挥调度过程管理
在抓预防、抓常态管理的基础上，重视应急指挥调度过程管理，实现环境安全预防预警与应急双管齐下的环境应急全过程管理格局。环境应急指挥调度过程管理主要完成突发环境事件应急响应、应急处置和善后处理三个阶段中相关信息的记录、报送、跟踪、查询和分析。包括值班接警管理、应急预案管理、指挥调度管理等功能。
①值班接警管理：该模块具备事故接警记录，拟办、跟踪、反馈、结案等常规案件办理功能。系统接警信息主要通过12369环保热线系统、环境管理系统及公众监督与现场执法系统获得，并根据预警规则，设置报警阀值，实现自动接警。其次通过系统自动分拣与评估，初步判断接警案件是否属于应急案件，对于常规投诉案件直接报送投诉处处理，对于应急案件则启动应急程序。
②应急预案管理：它是政府及有关部门和企业开展环境应急管理的有效抓手和对接平台。对于值班接警自动报送的信息，通过预先设定，确认应急预警信息后，按照提前规划的处理流通过应急平台自动上报至管理部门，确认上报结果。同时按照应急响应流程启动相对应的应急预案，该预案应包括总体应急预案、专项应急预案、现场处置预案以及其他应急预案等。
③指挥调度管理：包括人员组织、专家支持、物资调度、调度报告四部分，实现现场的指挥调度及相关信息的记录。借助GPS定位系统精确定位隐患点，再通过应急指挥中心向各部门发送调度指令，通过应急短信、语音电话等多种方式将这些指挥调度的命令发送给参与本次应急事故调查处置的工作人员。同时支持应急车载视频的远程访问链接，可实时接收现场视频信息，了解事故发展实况，也支持应急车辆历史轨迹的回放，对应急处置过程进行动态采集、跟踪记录，形成完整的应急资料库。
4.4辅助决策管理
①污染扩散模拟与预测：建立基于GIS的污染物扩散模型，并提供污染扩散模型接口供其他系统调用。根据常见的具有毒性、危害性、可消除性等特性的致灾因子，应急事故点的水文特征以及当地的地理因素、气象参数、源强参数、污染物浓度等，模拟、预测污染物的降解、扩散趋势。具体包括两方面：一方面是对污染物扩散的范围的直观显示及对污染发展趋势的初步预测模拟，为应急指挥提供参考依据，另一方面是根据应急监测数据进行实况污染态势模拟，及时反映污染的现状。
风险与应急管理范文篇2
关键词：风险防控；危机治理；公共安全；应急管理；风险
中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1007—5194（2012104—0063—05
减少重大灾害与危机事件造成的损失，提高社会的公共安全水平，已经成为现代社会管理的重要目标和议题。但目前侧重于救援和处置的应急管理体系不足以完成这种使命，由后发处置型向风险防控型转变已经成为公共危机治理体系发展的必然选择和基本方向。本文拟对风险防控的基本内涵与要求进行梳理，客观分析当前应急管理特别是城市公共安全管理体系的问题与不足，并在提出风险防控型危机治理框架的基础上，探讨优化危机治理和公共安全管理体系的路径与策略。
一、问题反思：应急管理体制的瓶颈及风险防控理念
近年来，特别是2003年“SARS”疫情和2008年“汶川”地震后，我国政府对应急管理工作越来越重视，以“一案三制”为核心的框架建设不断完善，并在传统民防基础上迅速建立起突发事件应急管理组织体系，逐步实现了从单一民防到应急与民防并存且以现代应急体系为主的跨越，这些无疑都极大提高了我国应急管理的能力和水平。但现实中确实还存在一些问题和不足，制约了现有资源效率的发挥，导致重大事故依然频发，中国社会开始进入公共危机的高风险期。从“问题导向”来看，现有应急管理体制存在以下几大不足：
第一，风险管理缺乏系统化和标准化。目前的应急管理虽然强调事前的预防准备，但往往指的是对突发事件发生后的预案、指挥、反应、处置进行先期规划，并不能等同于科学、严谨的风险防控。一方面，常态管理中依然惯于以“运动式”治理进行安全隐患大检查，缺乏切实有效的长效机制，导致执法过程时紧时松，甚至为了单纯保GDP和重大工程上马，不惜牺牲生产安全、环境安全和社会安全，源头控制和防患未然的目标并没有完全实现；另一方面，现有的风险评估在众多方面没有得到真正落实，虽然越来越意识到社会稳定风险评估应成为决策的“重要依据”和“必要环节”，但在具体的决策过程中，又往往受到其他政治、经济等因素的干扰，有的地方甚至流于形式和走过场，缺乏对潜在风险的认真估测，因此也没有在决策方案中考虑到风险及其后果，并及时采取有效措施予以防控。可以说，这是造成当前事故灾难和社会冲突频发的根本原因。
第二，管理机构缺乏整体化和协调化。现有的危机管理强调管理的专业化和职能化，即“条线式”分工，如消防、公安、卫生、交通、环保、国家安全等部门，虽然这符合现代组织精细分工的基本原则，但也容易形成条线分割和管理碎片化，应对大型尤其是特大型城市的综合风险表现出明显不足。有的部门之间缺乏常态信息的沟通和共享，形成信息不对称，制约了协作能力；有的部门之间权责不清，职责不明，对难于监管的问题扯皮不清，互相推诿，造成管理缝隙和漏洞；有的部门之间预案体系和内容不能统一，各自为政、自搞一摊，无法在应急处置方面形成合力。为了解决这个问题，2005年以后各级政府都开始陆续内设“应急管理办公室”，但在现实调查中发现，“应急办”往往只能起到沟通联络和信息上报的作用，甚至成为政府主要领导处置突发事件的“秘书”和“联络官”，难以有效整合各方面资源，起到统领公共安全管理的作用。这种体制机制的“碎片化”一方面削弱了风险防控的组织合力，造成管理体制自身的“风险”，另一方面形成了各自为政的思维定势，不利于综合协作。
第三，参与主体缺乏多元化和弹性化。目前我国的应急管理主要以政府为主导，缺乏社会、市场主体的共同参与和协作，表现为组织机构和人员编制的刚性化。事实上，公共危机治理是一个全社会性的公共系统和工程，社会成员、组织的参与能扩大风险防控范围，提高防控能力。这种参与表现为两个方面：一是积极型参与，主动介入社会性风险控制，例如在食品药品安全风险防控中，消费者在受到不安全食品的现实危害后，或当发现了购买食品存在不安全因素时，基于强烈的自我保护意识，提起侵权诉讼，在客观上引入司法机关的介入并给有关企业敲响警钟，起到重要的“火警”作用，就是一种积极型防控；一种是消极型参与，表现为接受必要的应急培训和演练，掌握基本的防灾、避灾和逃生自救的知识与能力。但在多数大城市“11.9”消防演练中我们看到，主要的参与者都是消防官兵，而缺乏市民和社会组织的共同参与，这必然会制约社会应对风险的整体能力。
第四，后期反思缺乏制度化与长效化。每次事故和灾难都是最好的学习素材和最鲜活的案例，从中吸取经验和教训是进一步提高风险防控能力、优化风险防控体系的起点。但目前我国的应急管理缺乏制度化、长效化的学习机制。有的地方以妥善处置善后工作为借口遮蔽对真正问题的反思，缺乏对体制、机制漏洞的客观分析和优化改进，只会造成同类危机再次发生。有的地方简单地以“行政问责”、“摘帽子”来应对社会舆论，认为只要处分相关责任人，就能施加行政压力，引起官员重视，防止类似事件再次发生，而回避了从制度上真正解决问题、防患未然的努力。
造成以上困境的重要原因在于：现有管理体制和方式主要是基于专业、部门和权力三要素进行建构，而对管理对象——公共危机，及其内在演化规律缺乏足够的认识和把握。无论是危机的事前预防还是事后应对，如果不能从危机自身的生成、发展和循环的客观现实出发，以“解决问题”为基本导向来构建系统程序，则现实和目标永远都存在一定差距，能力提升也必然遭遇阶段性瓶颈。
从危机管理的视角看，现代社会的最大特征就是要素集中和风险源增多。这两个特点并不必然造成危机事件增多，但往往会增强现代公共危机的复杂性和网络性。所谓复杂性，是指人口、经济、基础设施、科技、文化等要素高度集中，社会运行的不确定性成倍增长，安全生产隐患成倍放大，风险源之间的互动与影响关系复杂，灾害的自然属性和社会属性重叠交织，为危机治理带来了巨大挑战。所谓网络性，是指随着社会要素链接性加强，不同风险源之间的链接和交叉也同比例增多，当风险源被激活并影响其他社会要素变化时，就可能产生风险集群和风险网络，形成危机事件“耦合”，增大救援和处置难度，最后演变成大规模危机。在社会转型过程中，这两种属性往往同社会发展程度直接正相关，即社会越发展，要素越集中，风险分布密度越大，风险关系越复杂，“风险社会”的形成和张力越明显。因此，单纯的、以准备和救援为主体的应急管理体系在现实中越来越显得捉襟见肘，“专业化”、“碎片化”的应急体系和监管体系的“空白区”和“盲区”也逐渐增多，对更加主动、综合和完整的风险防控体系的需要就显得越来越迫切。相对于被动的应急管理而言，防控体系构建应该实现三个维度的突破：一是前瞻性，强调风险源的管理和控制，从体制机制上弥补缝隙和漏洞，防止社会性危机的发生；二是全程性，强调从前期预防到后期评估的全过程，以形成不断循环、可持续发展的动态安全系统；三是整合性，强调政府、社会、企业、个人等多主体的共同参与和合作，形成立体的管理组合，以提高危机应对的效度与速度。
二、理论分析：风险防控与公共危机治理
在公共安全管理中引入风险管理的理念和方法，目的在于通过识别和分析风险发生的概率、体系的脆弱性以及可能后果，及时发现各种风险隐患，充分暴露各种问题，并有针对性地采取相应措施，有效地避免和降低风险。因此，风险管理的实践必然要求超越常态管理、应急管理的简单划分，打破部门条块的职能分割，加强对风险源头的综合治理，构建以“风险演化”为逻辑和以“解决问题”为核心任务的公共安全管理体系。在理论上，风险防控体系的构建有三个基本前提或者说假设：
第一，风险及风险活动是造成突发事件和公共危机的重要诱因。风险是可能发生的不利事件，包括自然类和社会类两大部类。自然风险常常由“致灾因子”构成，如地震、海啸、泥石流、雨等，这些风险因子的生成与活动对人类社会的安全形成重大威胁。社会风险包括两个方面：一是人为风险，如技术危害（核技术、转基因产品）、事故灾难（火灾、爆炸、矿难）等；二是社会管理与运行的“脆弱性”，即内部管理结构问题造成混乱与失序，影响了社会系统的承受能力和复原能力，在风险因子面前束手无策、无所适从。在风险管理理论中，这些风险因素（源头）及其活动往往被视为形成公共危机的直接诱因，其风险因子的原动力也直接决定了危害的破坏力和影响程度。
第二，在时间和逻辑上，风险的演化和危机的生成往往表现为一个渐进的过程。虽然风险（或风险群）是诱发公共危机的重要原因，但诱发过程和形成过程常常具有动力学特征。通俗一点说，着火是一种风险源，但着火并不立刻和必然地造成人员伤亡，从着火到人员伤亡，有一个风险不断累积、危害不断放大的过程。人员数量、规模，逃生自救意识，预警预报系统、救援消防能力等一系列社会因素，以及它们的相互作用和影响，共同决定着火灾最后造成多大的损失和危害。以上海2010年“11.15”大火为例，其直接风险源是电焊过程违规操作，引燃聚氨酯泡沫，如果及时控制则影响有限。但由于一些主客观原因，短时间内诸多其他风险因素快速叠加：住建一体、立体脚手架包围、警报设施缺失、自救逃生意识不强、救援难度大等，最终造成重大人员伤亡。在这个风险演化过程中，常态管理和应急管理都存在内生性缺陷，造成风险易于激活并叠加扩散，最后对社会成员生命财产产生直接和重大威胁。
第三，通过对风险演化进程及其重要节点的干预和控制，能够达到防控风险、防灾减灾、遏制危机的目的和效果。风险演化过程具有较强的可逆性，人们可以通过积极干预和介入，及时阻滞或终止风险演化和危机形成，重新回到平衡状态。换句话说，基于风险演化的动力学分析以及总结出来的客观规律，人类可以有效干预风险的生成、演化，减弱其生命周期，“嵌入性”地控制风险向公共危机演进的过程，减少社会系统的“脆弱性”，提高公共危机治理的主动性和前瞻性，真正提升社会公共安全水平。这正是开展风险防控活动最重要的理论渊源和支撑。
基于这种认识，我们可以围绕风险演化和风险防控这一思路重新构建公共危机治理框架。这个框架应该有效统合常态管理和应急管理的理念与机制，整合从风险防控到反思学习的连续过程，并且保持自我更新、不断优化的动力。如图l所示，风险防控型公共危机治理框架由风险防控、应急管理、恢复重建和学习优化四个子系统组成，构成一个连续性、不断优化的发展过程。（1）风险防控子系统是整个框架的起点和基础，包括风险识别、评估、控制和评价四个基本环节，目标是对现代社会面对的各类重要风险源进行有效识别和监控，在风险激活时进行快速“预控”，阻止风险的不断演进和扩大。（2）应急管理子系统是事中处置阶段。当自然性、社会性风险突发，甚至不可遏制地演变为重大社会危机时，应急管理子系统及时启动，指挥框架被激活，应急队伍相应运转，并依照预案体系进行应急动员和社会沟通，各分支机构分工开展救援、处置、灭源等工作，控制风险发展、减少社会损失。（3）恢复子系统是事后处置阶段。当灾害得到控制和减少之后，进入恢复重建子系统，包括恢复社会常态，开展善后处理工作，消除风险的不良影响。（4）最后，进入学习优化子系统，对灾害原因、风险防控和应急管理进行事后评估，找出体制、机制问题，总结经验教训，形成系统优化方案，提高系统风险防控能力。整个系统的核心是持续性的应急准备，包括人员、物资、预案和演练。
在这个体系中，风险的防范和控制无疑是最重要的工作目标和主体内容，它不仅仅是风险防控子系统的基本内容，也嵌入到其他三个子系统中。因此，所谓的风险防控应该包括这样几个基本要件：
第一，风险识别与评估。这种评估要达到三个基本目标：首先是排查风险源，科学评估其激发概率、预期成本和可能后果，为控制措施奠定基础；其次建立风险源监控系统，通过数字、视频、网络等现代科技手段，及时掌控风险源的动态变化情况，建立畅通的信息汇报和沟通平台；再次是建立风险数据库和信息系统，储存各类风险源及其动态信息，这不仅便于专业化分析，也有利于各有关部门共享互通，达到先期干预、预发警报的重要作用。
第二，风险防范与控制。风险的防控体现在三个层面：一是常态管理中的安全监管、预警预报和矛盾化解。只有落实有关安全生产制度、化解社会运行矛盾、完善灾害预警预报制度，才能在社会常态运行中切实控制风险、防范风险。二是突发事件发生时，快速反应、积极应对，控制风险演化和发展，阻断公共危机生成链条。三是在危机之后及时总结经验和教训，查找风险和隐患，堵塞体制机制漏洞。
第三，风险准备与演练。根据国际通行的观念，应急准备能力与应急反应能力呈正相关性关系。准备越充分则应急反应能力越高，损失越少。我们也可以说，风险的准备和相关的演练活动直接决定着对风险演化进程的控制能力。只有建立健全事前的预防、准备措施和体系，才能在风险激活、事件发生时快速反应、及时干预，防止造成重大损失。
第四，风险交流与沟通。风险交流包括两个方向：正方向是风险管理者及时将风险评估、控制的有关信息向社会成员和沟通，提高全社会的风险意识和自我保护能力，降低社会受灾的脆弱性；反方向是社会成员通过媒体舆论、举报、志愿者等形式向其他社会成员和风险管理者举报风险、施加压力，形成强大的风险管理动力。例如香港食物及卫生局局长就表示：“在香港，市民遇到不安全事件能找媒体、消费者协会、立法会议员反映，当然官员们都希望市民要求低，甚至没有要求，从而减轻自己的工作负担和责任。但是立法院、媒体、社会团体等组织的存在使得官员不能无视市民的合理要求，所以香港的监管机构只能兢兢业业，高效负责地工作，不敢敷衍塞责，有丝毫的懈怠。”
三、路径选择：风险防控型公共危机治理框架要件
构建风险防控型公共危机治理体系是对现有应急管理系统的重塑和改造。在理论上，这一治理框架能提供方法论和流程再造两个层面的贡献。在方法论上，框架中风险防控的基本理念和流程具有普遍性的指导意义，通过贯彻到各个具体的风险管理部门中，能够提高各个行业的安全管理能力；在操作性上，治理框架又能为政府应急管理工作提供流程再造和机制重塑的建议，主要包括以下几个方面：
第一，在风险防控阶段，强化监管体制和责任机制。目前我国各个行业的安全监管机制和规定都比较完备，但重大事故依然频繁发生，说明监管机制的有效性还有待提高。从“风险演化”的角度看，提高监管有效性有三个方法：一是排除监管盲区。由于条块分割等老问题，我国食品生产、建筑行业和火灾事故等方面都不同程度地存在监管盲区和空白点，如我们常讲的“九龙治水”、“地方保护主义”等。而这些盲区和空白点往往是风险和隐患集中的地方，最容易发生重大事故。实际上，“三聚氰胺”奶粉事件和2009年央视大火事故都指向了这一问题，正是监管体系的“碎片化”以及不同监管主体之间的信息隔阂与“价值冲突”，损害了监管的有效性。因此，梳理“分段监管”、“地方负责”的现有监管体制下存在的盲区并进行流程再造，强化中央政府的跨省监管能力，是提高监管能力的重要保障。二是风险评估。在重大工程、重大决策和重大事项出台之前，都必须对安全风险和社会风险进行多方位评估，并将评估结果纳入到决策过程之中，通过制度化程序否决或修正那些存在重大风险的决策选项与方案，减少拍脑袋决策和仓促上马造成的损失。同时要组织专业团队和第三方机构定期对城市安全进行专项风险评估（如能源安全、环境安全、卫生安全、人口安全、社会安全等），制定应对不同情况的、前瞻l生的战略，并将这些战略建议纳入城市发展规划。三是责任机制。在系统梳理监管环节的基础上，进一步明确生产者和监管者的岗位责任和个人责任，并提高到法律、法规层面，加大责任追究力度和惩罚力度，实现生产过程的全流程记录和标准化安全管理，这样才能真正防止人为偏差和失误所造成的重大风险和事故。同时，建立健全社会生产行业（化工、食品、建筑等）的保险机制和责任，通过保险缴费来强化生产单位的责任意识和自我监管，也能有效分担重大事故的社会风险，有利于善后处置和赔偿。
第二，在应急管理阶段，强化网络建设和机制建设。应急管理阶段的最重要目标就是及时阻断风险演化，控制事态和减少损失。要达成这一目标，重要的保障就是建立健全专业性高、联动性强的应急管理网络和队伍。一方面要通过搭建城市应急联动指挥平台，整合各方面队伍和资源，构建应急网络。如图2所示，应急联动平台能够实现资源整合、全天候监测、实时反应、部门协商和参谋沟通多项目标，提高应急处置的速度和时效，为“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制提供有效支撑。
同时，进一步建立健全统筹型、专业型和志愿型三类应急管理队伍，共同组成社会公共安全管理体系。统筹型组织是指在行政区划层面成立公共安全委员会，统揽社会公共安全的各个领域和方面，由主要政府官员领衔，突出对这一问题的高度重视，并每年向人大提交《公共安全报告》。委员会下设应急管理办公室，为其日常办事机构，承担城市公共安全系统的规划、设计、协调、监督、优化等战略，并且强化承担风险评估、监管梳理、培训演练、政策建议的功能。专业型组织是指现有的条线部门，如公安、消防、安监、卫生、民政、气象、交通等，强化其各自职能和权责，同时依托消防组建一支城市专业的救援队伍，保持快速反应和专业救援实力。志愿型组织主要是立足社区组建的市民参与的志愿组织，既可以根据专业分类组建，也可以统一以“平安志愿者”的方式组建，进行日常应急管理知识的普及、培训和教育，并可担负日常社会管理、社会面防控、信息沟通和突发事件配合救援的重要作用。
风险与应急管理范文篇3
【关键词】风险社会社区治理危机管理风险管理
一、风险社会理论简析
（一）风险社会的界定。
在当今学术界，很多学者们倡导用“风险”来代替“危机”，用“风险管理”来代替“危机管理”。关于“风险社会”的界定有三种：“第一种是现实主义者，认为风险社会的出现是由于出现了新的、影响更大的风险；第二种理解是文化意义上的，认为风险社会的出现体现了人类对风险认识的加深；第三种理解是制度主义的，以贝克、吉登斯等人为代表，将风险界定于一个由制度性的结构所支撑着的社会中”。本文中将主要运用贝克和吉登斯等人的“风险社会”理论对社区危机管理的问题进行探讨。
（二）风险社会理论的特点及意义。
“风险社会”理论看待、分析风险的方式是十分独特的。第一，“风险社会”理论认为，当今人类社会正处于一个风险社会的时代，人类面对着各种各样的风险与挑战。第二，“风险社会”理论认为现在人类社会所面对的很多风险都是现代化发展所带来的，很多风险都是“人为的”或者“人造的”。“风险社会的中心论题是：各种后果都是现代化、技术化和经济化进程的极端化不断加剧所造成的后果。”第三，“风险社会”理论认为风险是不确定的，其造成的损失是无法估算的。虽然我们都知道存在风险，却并不知道会发生什么风险以及在哪发生风险，也不知道风险会造成什么损失以及多大损失。第四，“风险社会”理论既把风险看做挑战，也把其看做机遇。贝克认为风险是推动社会发展的动力。第五，“风险社会”理论认为风险是分散的，是落到每个人头上的。“风险社会的中轴原理是分配风险，分配坏处，分配危险。”这些措施不管其实施效果如何，都为我们社会的发展提供了一种新的思路，为我们探讨社区危机管理提供了一些可借鉴的措施。
二、我国社区危机管理中存在的问题
（一）社区本身建设不完善，以致于社区和民众在很多情况下并没有在危机管理中发挥应有的作用。
我国的基层社区并不具备完整的组织结构，也没有相应的功能和资源。作为基层社区的领导机构的居委会或者业委会，更多的是作为传达上级命令的机构或者一种服务机构，而并非一种自治组织。这种职能界定的不明确导致社区缺乏在风险管理中应具有的各种职能，进而导致不作为现象。
（二）社区应急管理体制不健全，应急管理能力差。
我国社区本身建设的不健全从根本上导致了社区的应急机制建设的不健全。此外，一些社区健全应急管理体制的意识的淡漠，更加剧了这一问题。在我国，“社区一级普遍对应急机制建设重视不够，应急预案、应急组织、应急保障等应急体系不健全，应急运行机制不畅，甚至一些社区根本没有应急预案”，这导致在危机发生时，我国很多社区出现了没有统一的指挥机构、缺乏明确的应急计划、没有有组织的应急行动、居民缺乏相应知识和能力等问题。
（三）社区与民众缺乏风险意识，只采取被动应付的措施来应对各种危机。
我国社区一般都是在灾害发生之后被动地加以应对，在危机发生后采取各种措施去减小损失，而不是通过合理规划和建设、提前排除潜在的风险源等措施来减少危机的发生。
三、对于改善我国社区危机管理的思考
我国在社区危机管理方面存在着很多的问题，社区在参与危机管理的过程中也并没有发挥其应有的作用，因此要采取一些相应的措施来加以改善。
（一）加强社区建设，完善社区职能，实现多元主体参与。
我国应该明确制定有关社区的规则条例，对社区的组织机构、职能以及角色定位作出明确的规定。同时，加强社区的建设，健全社区的管理机构，完善其应有的职能，使其真正成为基层自治组织。
（二）改变危机管理的方式，变被动的危机管理为主动的风险管理。
首先，社区在规划和建设过程中，要考虑地理、水文、气候等各种条件，考虑各种潜在的风险，尽量避免社区建设加剧风险发生的情况。其次，社区要详细调查本社区可能会发生的各种风险，制定风险档案和风险地图。最后，针对各种可能的风险源进行改造和处理，尽可能的将风险消灭在源头状态。
（三）加强社区应急管理体制建设，提高社区的应急能力。
建立应急管理指挥机构，明确其职责和权限，以实现应急管理过程的统一组织和领导；制定应急管理预案，促使整个应急管理活动可以按计划有条理的进行；还应该与其他社区和社会组织建立应急管理的合作机制，以获得信息、资源以及技术方面的支持。
（四）培养民众的风险意识，提高民众应对风险的能力。
我们要加强对民众危机应对的培训和教育。在社区层面上，社区管理机构，如居委会等，“可以通过专题讲座、课程培训等途径，加强社区居民危机意识，使公众了解应对常见风险危机的自救和协防知识。
（五）建立健全信息沟通机制，促进信息公开和信任提升。
无论是政府还是社区管理机构，都应该建立多渠道的信息沟通和传递机制，向民众及时准确的传递有关风险的各种信息，以确保公民的知情权。信息的公开并不会带来恐慌，反而更有利于提高民众应对风险的组织性。“人们在只拥有模糊和不完全的信息时，更可能会不服从命令。”
此外，还有加强应急法制建设、大力发展应急技术等等，也都是加强社区危机管理的有效措施。
结语
在风险社会中，风险是多元化的、分散的，风险的应对也是分散的、多主体的。我们要想真正改善我国社区的危机管理，就应变政府单一主体的应急管理为政府、社区和社会组织多主体的合作治理，变危机管理为风险管理。
参考文献：
[1]刘岩.风险社会理论新探[M].中国社会科学出版社，2008，7.
[2]杨雪东.风险社会理论述评[M].国家行政学院学报，2005，1.
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